В каком веке произошло разделение английского парламента. Парламент Великобритании: структура, порядок формирования
Английский парламент - одно из первых сословно-представительных учреждений Западной Европы, оказавшийся самым жизнеспособным из них. Ряд особенностей британской истории способствовал процессу постепенного укрепления власти парламента, становлению его в качестве органа, отражающего интересы нации в целом.
После нормандского завоевания 1066 г.
Английское государство уже не знало политической раздробленности. Сепаратизм был свойствен английской знати, однако в силу ряда причин (некомпактность феодальных владений, необходимость противостоять завоеванному населению, островное расположение государства и т. д.) он выражался в стремлении магнатов не обособиться от центральной власти, а захватить ее. В XII в. Англия пережила длительную междоусобицу. В результате долгой политической борьбы возобладали права династии Плантагенетов, и королем стал ее представитель - Генрих IF. Его младший сын Иоанн176, сменивший в 1199 г. короля-рыцаря Ричарда Львиное Сердце1, не имел успеха ни во внешней, ни во внутренней политике. В неудачной войне он потерял обширные владения, которые английская корона имела во Франции. Затем последовала его ссора с римским папой Иннокентием III177, в результате чего король был вынужден пойти на признание себя вассалом римского папы, крайне унизительное для Англии. Современниками этот король был прозван Безземельным.
Постоянные войны, содержание армии и растущего бюрократического аппарата требовало денег. Вынуждая подданных оплачивать многократно возросшие расходы государства, король нарушал все установленные нормы и обычаи по отношению как к городам, так и к знати. Особенно болезненно воспринималось нарушение королем норм вассальных отношений, связывавших его с классом феодалов.
Следует отметить некоторые особенности, отличавшие сословную структуру английского общества: распространение сеньориальных прав короля на всех феодалов (в Англии не действовал классический принцип феодализма «вассал моего вассала не мой вассал») и незамкнутость «благородного» сословия, в которое мог быть включен всякий землевладелец, имевший годовой доход от 20 (20-е гг. XIII в.) до 40 (с начала XIV в.) фунтов1. В стране сложилась особая социальная группа, занимавшая промежуточное положение между феодалами и зажиточным крестьянством. Эта группа, активная как в экономическом, так и в политическом отношении, стремилась к расширению своего влияния в английском государстве; со временем возрастали ее численность и значение.
Ситуация 10-х годов XIII в. объединила всех недовольных королевским произволом и неудачами во внешней политике. Оппозиционное выступление баронов было поддержано рыцарством и горожанами. Противников Иоанна Безземельного объединяло стремление ограничить королевский произвол, заставить короля править в соответствии с многовековыми традициями. Результатом внутриполитической борьбы стало движение магнатов, фактически преследующее цель установления «олигархии баронов».
Программа требований оппозиции была сформулирована в документе, сыгравшем важную роль в развитии сословно-представительной монархии в Англии - Великой хартии вольностей1. Магнаты требовали от короля гарантий соблюдения прав и привилегий знати (ряд статей отражал интересы рыцарства и городов), и прежде всего соблюдения важного принципа: сеньоров нельзя облагать денежными сборами без их согласия.
Роль Хартии в английской истории неоднозначна.
С одной стороны, полная реализация содержащихся в ней требований привела бы к торжеству феодальной олигархии, сосредоточению всей полноты власти в руках баронской группировки. С другой - универсальность формулировок в ряде статей позволяла использовать их для защиты прав личности не только баронов, но и других категорий свободного населения Англии.
Король подписал Великую хартию 15 июня 1215 г., но через несколько месяцев отказался ее соблюдать. Римский папа также осудил этот документ.
В 1216 г. Иоанн Безземельный умер, власть номинально перешла к малолетнему Генриху III178 - и па некоторое время система государственного управления пришла в соответствие с требованиями баронской верхушки. Однако достигнув совершеннолетия, Генрих III фактически продолжил политику отца. Он ввязывался в новые войны, а необходимые средства пытался добыть у подданных путем поборов и притеснений. Кроме того, король охотно принимал на службу иностранцев (не последнюю роль здесь играли пожелания его жены, французской принцессы). Поведение Генриха III раздражало английскую знать, но и в других сословиях нарастали оппозиционные настроения. Широкую коалицию недовольных режимом составили магнаты, рыцари, часть свободного крестьянства, горожане, студенты. Доминирующая роль принадлежала баронам: «Конфликты между баронами и королем в период с 1232 по 1258 г., как правило, вращались вокруг вопроса о власти, вновь и вновь возрождая планы баронского контроля над королем, выдвинутые еще в 1215 г.»179. В 5060-е гг. XIII в. Англия была охвачена феодальной анархией. Вооруженные отряды магнатов воевали с войсками короля, а иногда и между собой. Борьба за власть сопровождалась изданием юридических документов, в которых учреждались новые структуры государственного управления - представительные органы, призванные ограничить королевскую власть.
В 1258 г. Генрих III был вынужден принять так называемые «Оксфордские провизии» (требования), содержащие упоминание о «парламенте»2. Этим термином обозначались советы знати, которые предстояло регулярно созывать для участия в управлении страной: «Нужно помнить, что... три парламента будет в году... На эти три парламента прибудут избранные советники короля, даже если они не будут приглашены, чтобы рассматривать состояние королевства и чтобы трактовать общие дела королевства, а также и короля. И в другие разы таким же образом, когда окажется надобность по повелению короля»".
Исследователи отмечают наличие двух течений в движении баронской оппозиции середины XIII в. Одно добивалось установления режима всевластия магнатов, другое стремилось учитывать интересы своих союзников, а, следовательно, объективно отражало интересы рыцарства и средних слоев городского населения1.
В событиях гражданской войны 1258-1267 гг. значительную роль сыграл Симон де Монфор, граф Лейстерский2. В 1265 г., в разгар конфронтации с королем по инициативе Монфора было созвано собрание, на которое кроме знати, приглашались представители влиятельных социальных групп: по два рыцаря от каждого графства и по два депутата от наиболее значимых городов. Таким образом честолюбивый политик стремился укрепить социальную базу своей «партии», легитимировать осуществляемые ей мероприятия по установлению баронской опеки над монархом.
Итак, происхождение национального сословного представительства в Англии тесно связано с борьбой за власть, стремлением феодальной знати найти новые методы ограничения власти реально действующего короля. Но едва ли парламент оказался бы жизнеспособным, если бы дело этим и ограничилось. Институт парламента открыл возможность политического участия городов и рыцарства, причем участия на высоком, национальном уровне. Оно было реализовано в виде расширенных совещаний при короле, консультаций по актуальным вопросам (прежде всего в связи с налогами и иными сборами).
Король Иоанн Безземельный подписывает Великую хартию вольностей
" Гутнова Е. В. Возникновение английского парламента (из истории английского общества и государства XIII в.). - М., 1960. - С. 318.
2 Симонде Монфор, граф Лейстерский (ок. 1208-1265) - один из руководителей баронской оппозиции королю Генриху III. Уроженец Прованса (Южная Франция). Участвовал в составлении Оксфордских провизий. 14 мая 1264 г. в битве при Льюисе (к югу от Лондона) нанес поражение королевским войскам. Затем на протяжении 15 месяцев фактически диктатор (формально сенешаль Англии). В 1265 г. по его инициативе был созван первый английский парламент. 4 августа 1265 г. погиб в сражении.
Первоначально парламент был навязан королям феодальной олигархией, но монархи осознали возможность использования этой структуры в своих интересах. Порой они мирились с оппозиционностью депутатов, проявлявшейся в легальных, «парламентских» формах.
В 1265 г. королевской власти удалось восстановить позиции, казалось, утраченные в результате выступления Монфора. Мятежный граф был побежден и погиб в сражении. Но уже в 1267 г. Генрих III вновь созвал парламент из «самых благо- разумных людей из королевства, великих и малых»180, а при новом короле - Эдуарде I-, когда последствия феодальной смуты были окончательно преодолены, собрался так называемый «Образцовый парламент» 1295 г. - один из наиболее представительных за всю его средневековую историю.
В конце XIII - начале XIV в. парламент занял центральное место в процессе постепенного становления новых принципов организации отношений между королевской властью и обществом; институт парламента способствовал тому, что эти отношения приобретали более «правовой» характер.
Наличие верховной представительной структуры отвечало интересам всех участников политического процесса. С образованием парламента король получил новый и, что существенно, легитимный инструмент для достижения своих целей: прежде всего для получения денежных субсидий.
Парламент был принят большинством магнатов. Бароны поддержали идею представительства в нем рыцарства, городов - своего рода «среднего класса» феодального общества. Это объясняется тесной связью всех сословий на основе общности экономических интересов. Чрезмерные финансовые притязания монарха обедняли города и «общины», что не могло не отражаться и на благосостоянии сеньоров. Лорды положительно восприняли новшество, позволявшее устанавливать рамки денежных расходов королевской администрации, ограничивать произвол короля по отношению к подданным при сборе налогов, и, тем самым, вводить практику контроля за деятельностью властей.
Кроме того, средние и отчасти низшие группы населения получали возможность представить королю свои просьбы посредством депутатов и могли рассчитывать на то, что они будут услышаны.
В качестве правового базиса подобного порядка взаимоотношений между властью и подданными была использована максима римского права: «Quod omnes tangit, omnibus tractari et approbari debet» - «Что касается всех, должно рассматриваться и одобряться всеми». В «Дигестах Юстиниана» эта юридическая формула определяла порядок действий группы опекунов в процессе распоряжения имуществом. В XII-XIII вв. на ее основе в церковном праве была создана теория ограничений, налагаемых на единоличные действия церковных и светских правителей, предпринимаемые без обсуждения и согласия их советников и главных подчиненных. Применительно к организации парламентского представительства эта максима была поднята до уровня конституционного принципа181.
Становление новой политико-правовой идеологии - идеологии парламентаризма отражено не только в памятниках права XIII в., но и в светской литературе. Событиям 1265 г. посвящена поэма «Битва при Льюисе». В ней автор ведет воображаемый диалог между королем и баронами. Королю внушается мысль о том, что если он действительно любит свой народ, то должен обо всем сообщать своим советникам и обо всем совето- ваться с ними, как бы мудр он ни был182. В поэме обосновывалась необходимость участия общества в процессе формирования круга королевских советников: «Король не может сам выбирать себе советников. Если он станет выбирать их один, он легко ошибется. Поэтому ему необходимо посоветоваться с общиной королевства и узнать, что думает об том все общество... Люди, прибывшие из областей, не такие идиоты, чтобы лучше других не знать нравов своей страны, оставляемых предками потомкам»183.
1295 г. стал начальной точкой отсчета регулярных и упорядоченных парламентских сессий. К середине XIV в. наметилось разделение парламента на две палаты - верхнюю и нижнюю. В XVI в. стали употреблять названия палат: для верхней - палата лордов (the House of Lords), для нижней - палата общин (the House of Commons).
Верхняя палата включала представителей светской и церковной знати, входивших до XIII в. в Большой королевский совет. Это были пэры королевства, «великие бароны» и высшие официалы короля, церковные иерархи (архиепископы, епископы, аббаты и приоры монастырей).
Все члены верхней палаты получали именные вызовы на сессии за подписью короля. В теории монарх мог и не приглашать того или иного магната; в действительности же случаи, когда главы знатных фамилий не приглашались в парламент, стали к XV в. редкостью. Сложившаяся в Англии система прецедентного права давала лорду, получившему однажды такое приглашение, основание считать себя постоянным членом верхней палаты. Число лиц, причастных, в силу своего социально-правового статуса, к деятельности палаты, было невелико. Количество лордов в XIII- XIV вв. колебалось от 54 в парламенте 1297 г. до 206 человек в парламенте 1306 г.184 В XIV-XV вв. численность лордов стабилизируется; в этот период она не превышала 100 человек, кроме того, далеко не все приглашенные прибывали на сессию.
На начальном этапе существования парламента именно собрание магнатов выступало в качестве авторитетного учреждения, способного влиять на королей, добиваться от них принятия нужных решений: «Если парламент и имел возможность приобрести целый ряд полномочий, то это произошло благодаря тому, что в обычное время главная роль в нем принадлежала палате лордов»"1.
Заседание палаты лордов английского парламента во времена Эдуарда I (миниатюра начала XVI в.)
Традиционное представление об английском парламенте как «двухпалатном» собрании возникло в более позднее время. Первоначально парламент выступал как единый институт, но включающий в себя структуры, разнящиеся по статусу, социальному составу, принципам формирования, выдвигаемым требованиям. Как мы видели выше, уже в первом парламенте Монфора, помимо группы магнатов (лордов), присутствовали представители графств (по два «рыцаря» от каждого графства), городов (по два представителя от наиболее значимых населенных пунктов), а также церковных округов (по два «проктора» - депутата-священника1).
Представительство графств изначально было признано как баронами, так и королями. Сложнее обстояло с депутатами от городов. Их постоянное участие в парламенте наблюдается лишь с 1297 г.
В XIII в. структура парламента имела непостоянный характер, шел процесс ее становления. В некоторых случаях все лица, приглашенные для участия в парламенте, заседали вместе. Затем начала складываться практика раздельного заседания депутатов - по «палатам»: магнатов, представителей церкви, «рыцарей», горожан (например, в 1283 г. горожане составили отдельное собрание). «Рыцари» заседали как с магнатами, так и с горожанами. «Палаты» могли собираться не только в разных местах, но и в разное время.
В первые века существования парламент не имел постоянного места заседаний. Король мог созвать его в любом городе; как правило, он собирался в том месте, где в данное время располагался король и его двор. В качестве примера укажем места дислокации некоторых парламентов конца XIII - начала XIV в.: Йорк - 1283 г., 1298 г., Шрусбери - 1283 г., Вестминстер - 1295 г., Линкольн - 1301 г., Карлейль - 1307 г., Лондон - 1300 г., 1305 г., 1306 г.
В XV в. постоянной резиденцией, местом, где проходят заседания палат парламента, стал комплекс зданий Вестминстерского аббатства.
Периодичность парламентов также зависела от решений, исходящих от короля. При Эдуарде I было созвано 21 представительное собрание, на которых присутствовали депутаты «общин»; в конце правления этого короля парламенты собирались практически ежегодно. При Эдуарде III парламент созывался 70 раз. Заседания, за вычетом времени переездов, праздников и прочих перерывов, продолжались в среднем от двух до пяти недель.
В начале XIV в. нередкими были случаи, когда в году собиралось несколько парламентов - в зависимости от политической ситуации. Однако в дальнейшем, вплоть до конца XVII в. периодичность парламентских сессий так и не была зафиксирована в правовых нормах.
На протяжении XIV-XV столетий, постепенно складывались основные черты организации деятельности парламента, его процедуры и политической традиции.
Раздельное заседание палат предопределило наличие отдельных помещений, в которых проходили заседания лордов и «общин». Заседания палаты лордов проводилось в Белом зале Вестминстерского дворца. Палата общин работала в зале капитула Вестминстерского аббатства. Обе палаты объединялись только для участия в торжественной церемонии открытия парламентской сессии, основным актом которой являлось выступление короля перед собравшимися парламентариями; члены нижней палаты слушали речь стоя за барьером.
Но несмотря на разделенность палат в пространстве, «три сословия - дворянство, духовенство и бюргерство, оказались в них скорее объединены, чем отделены друг от друга, в отличие от того, как это было в континентальных странах, что, безусловно, затрудняло манипулирование ими со стороны короля и сталкивание их между собой»1.
Процесс конституирования палаты общин как отдельной парламентской структуры продолжался на протяжении второй половины XIV - начала XV в.
Термин «палата общин» происходит от понятия «commons» - общины. В XIV в. оно обозначало особую социальную группу, некое «среднее» сословие, включающее рыцарство и горожан. «Общинами» стала называться та часть свободного населения, которая обладала полнотой прав, определенным достатком и добрым именем. Представители этого «среднего» сословия постепенно приобрели право избирать и быть избранными в нижнюю палату парламента (сегодня мы называем такие права политическими). Осознание своей значимости, активно формировавшееся в течение XIV-XV вв., подчас определяло позицию палаты по отношению к лордам и даже к королю.
В XIV-XV вв. 37 английских графств делегировали в парламент по два представителя. В XVI в. своих депутатов стали посылать в парламент графство Монмут и палатинат Чешир; с 1673 г. - палатинат Дарэм. Представительство графств существенно расширилось в XVIII в.: 30 депутатов пополнили палату общин после унии с Шотландией, еще 64 депутата избиралось в графствах Ирландии.
Количество «парламентских» городов и «местечек» также увеличивалось со временем; соответственно росло и общее число членов нижней палаты парламента. Если в середине XIV в. оно составляло примерно двести человек, то к началу XVIII в. их было уже более пятисот, именно благодаря усилению представительства городов и «местечек».
Многие члены нижней палаты неоднократно избирались в парламент; их сближала общность интересов и сходный социальный статус. Значительная часть представителей «общин» имела достаточно высокий уровень образования (в том числе юридического). Все это способствовало постепенному превращению нижней палаты в дееспособную, фактически профессиональную организацию.
В конце XIV столетия появилась должность спикера}, который фактически являлся государственным чиновником, призванным вести заседания палаты, представлять палату общин в ее повседневной деятельности, на переговорах с лордами и королем, но не возглавлять это коллективное собрание. При открытии очередной сессии кандидатура спикера вносилась лордом-канцлером от имени короля. Согласно традиции, депутат, на которого пал этот высокий выбор, должен был демонстративно отказываться от должности, произнося при этом заранее подготовленную речь.
Языком парламентской документации, прежде всего протоколов совместных заседаний палат, был французский. Некоторые записи, в основном служебные или относящиеся к делам церкви, велись на латыни. В устной парламентской речи в основном также использовался французский, но с 1363 г. речи депутатов иногда произносились на английском языке.
Одной из важных проблем становления парламентского представительства, являлось материальное обеспечение членов нижней палаты. Общины и города, как правило, предоставляли своим депутатам денежное довольствие: рыцарям графств по четыре шиллинга, горожанам по два шиллинга за каждый день сессии. Но часто вознаграждение «совершалось» лишь на бумаге и парламентариям приходилось вести борьбу за то, чтобы эти выплаты стали частью правовой традиции.
При этом существовали предписания (1382 и 1515 гг.), согласно которым депутат, не явившийся на сессию без уважительных причин, подвергался денежному штрафу185.
Наиболее важным из них было участие в принятии решений по вопросам налогообложения. Фискальная система государства еще только формировалась, и большинство налогов, в первую очередь прямых, являлось чрезвычайными. Отметим, что в Англии налоги платили все подданные, а не только «третье сословие», как это было, например, во Франции. Подобное обстоятельство устраняло одну из возможных причин конфронтации между сословиями. В 1297 г. парламент приобрел право разрешать королю сбор прямых налогов с движимого имущества. С 20-х гг. XIV в. он дает согласие на сбор экстраординарных, а к концу XIV столетия - и косвенных налогов. Вскоре палата общин добилась такого же права в отношении таможенных пошлин.
Таким образом, основную часть финансовых поступлений король получал при согласии нижней палаты (официально - в виде ее «дара»), выступавшей здесь от имени тех, кому предстояло эти налоги вносить. Силь- ные позиции палаты общин в таком важном для королевства вопросе, как финансы, позволяли ей расширять свое участие и в других областях парламентской деятельности. По образному выражению английского историка Э. Фримена, палата, нижняя по имени, постепенно стала верхней в действительности186.
Значительных успехов парламент добился в области законодательства. Задолго до его возникновения в Англии сложилась практика подачи королю и его совету частных петиций - индивидуальных или коллективных прошений. С возникновением парламента петиции стали адресовать и этому представительному собранию. В парламент поступали многочисленные письма, отражавшие самые разные нужды как частных лиц, так и городов, графств, торговых и ремесленных корпораций и т. д. На основании этих запросов, парламент в целом или отдельные группы его членов, вырабатывали собственные обращения к королю - «парламентские» петиции. Эти обращения обычно касались важных вопросов общей государственной политики, и ответом на них должны были быть какие-то общегосударственные мероприятия187.
Уже в XIV в. парламент имел возможность влиять на короля, в целях принятия законов, отражавших интересы крупных и средних землевладельцев, купеческой верхушки. В 1322 г. был принят закон, гласящий, что все дела «касающиеся положения сеньора нашего короля... и... положения государства и народа, должны обсуждаться, получать согласие и приниматься в парламенте нашего господина короля и с согласия прелатов, графов, баронов и общины королевства»188. В 1348 г. парламент потребовал от короля, чтобы его просьбы исполнялись еще до того, как будут утверждены налоги".
В дальнейшем, развитие института «парламентских петиций» привело к появлению нового порядка принятия законодательства. Первоначально, парламент обозначал проблему, требующую издания королевского закона - ордонанса или статута189. Во многих случаях статуты и ордонансы недостаточно адекватно отражали пожелания парламента (в особенности - палаты общин). Следствием этого стало стремление парламента зафиксировать в своих постановлениях те правовые нормы, принятия которых они добивались. При Генрихе VI сложилась практика рассмотрения в парламенте законопроекта - билля. После трех чтений и редактирования в каждой палате, билль, одобренный обеими палатами, направлялся на утверждение короля; после его подписи он становился статутом.
Со временем формулировки принятия или отклонения билля приобрели строго определенный вид. Положительная резолюция гласила: «Ко- ролю это угодно», отрицательная: «Король об этом подумает»1.
Развитие прав парламента в области законодательства отражала и юридическая терминология. В статутах XIV в. говорилось, что они изданы королем «по совету и с согласия (par conseil et par assentement) лордов и общин». В 1433 г. впервые было сказано, что закон издан «по власти» (by the authority) лордов и общин, а с 1485 г. сходная формула стала постоянной.
Участие парламента в политическом процессе не ограничивалось его законодательной деятельностью. Например, парламент активно использовался королем или противоборствующими группами знати для устранения высших чиновников. В этом случае парламентарии выступали с разоблачениями лиц, подозреваемых в нарушениях законодательства, злоупотреблениях, неблаговидных поступках. Парламент не был вправе отстранять от власти сановников, но имел возможность обвинять отдельных лиц в правонарушениях. На фоне «общественной критики» борьба за власть приобретала более обоснованный характер. В ряде случаев в стенах палаты общин произносились речи, в которых обвинялись действия королей. В 1376 г. с заявлением, резко критикующим деятельность короля Эдуарда III, выступил спикер палаты Питер де ля Map.
В период борьбы за королевский трон и феодальной междоусобицы парламент выступал в качестве органа, узаконившего смену королей на английском престоле. Так, низложение Эдуарда II (1327 г.), Ричарда II (1399 г.) и последующая коронация Генриха IV Ланкастера были санкци-
Судебные функции парламента были весьма значительны. Они входили в компетенцию его верхней палаты. К концу XIV в. она приобрела полномочия суда пэров и верховного суда королевства, рассматривавшего наиболее тяжкие политические и уголовные преступления, а также апелляции. Палата общин могла выступать в качестве ходатая сторон и представлять лордам и королю свои законодательные предложения по
Значение и роль парламента были неодинаковыми на разных этапах
Со второй половины XV в. для него начались трудные времена. В годы феодальной междоусобицы - войны Алой и Белой Розы (1455-1485 гг.) парламентские методы решения государственных вопросов сменились силовыми. В конце XV в. политическая жизнь в королевстве стабилизировалась. В 1485 г. к власти пришла новая династия - династия Тюдоров, представители которой правили Англией до 1603 г. Годы правления Тюдоров были отмечены значительным усилением королевской власти. При Генрихе VIII, в 1534 г. английский монарх был провозглашен главой национальной церкви.
В отношениях между королевским двором и парламентом установились следующие принципы. Монархи стремились использовать авторитет собрания в своих интересах. Они издавали лестные декларации, подчеркивали свое уважение к институту парламента. При этом влияние последнего на верховную власть и возможность реализации самостоя- тельных политических инициатив были сведены до минимума.
Состав палаты общин формировался при активном, заинтересованном участии королевской администрации. Характер парламентских выборов в средневековой Англии существенно отличался от того, что наблюдается в новейшее время. Современный автор полагает: «Сказать, что манипуляции с выборами родились одновременно с самими выборами, недостаточно. Лучше сказать, что выборы родились только потому, что с ними возможны манипуляции»1. Избирательный процесс почти всегда проходил под воздействием влиятельных лиц; кандидатура будущего избранника чаще всего определялась не столько шерифами или городской верхушкой, сколько влиятельными магнатами или непосредственно королем.
Структуры, находящиеся в подчинении короля (например, Тайный совет) осуществляли контроль за деятельностью парламентариев, ходом дебатов, процессом рассмотрения законопроектов. Необходимо отметить, что при Тюдорах парламенты созывались редко и нерегулярно191.
Королева Елизавета I в парламенте
Тем не менее, парламент занимал достаточно важное место в системе английской государственности эпохи абсолютизма. Он не только утверждал распоряжения короны, но и активно участвовал в законодательной деятельности государства192. Палаты много и плодотворно работали над законопроектами, регламентирующими различные сферы социально-экономической жизни Англии (внешняя торговля, таможенные правила и пошлины, унификация мер и весов, вопросы мореплавания, регулирование цен на товары, производимые в стране). Например, в 1597 г. Елизавета I утвердила 43 билля, принятых парламентом; кроме того, по ее инициативе было принято еще 48 биллей.
При Генрихе VIII и его преемниках участие парламента было заметным в реформе вероисповедания и при решении вопросов престолонаследия.
Даже в новых исторических условиях парламент не только продолжал функционировать, но и сохранял достаточно высокий авторитет, в отличие от со- словно-представительных учреждений многих европейских стран, которые в период установления абсолютизма, как правило, перестали собираться.
Парламент был жизнеспособен прежде всего потому, что заседавшие в нем представители разных социальных групп могли работать вместе. При всей сложности отношений и разнице интересов они оказались способны к сотрудничеству. Являясь одновременно главой государства и парламента, будучи инициатором созыва сессий и конечной инстанцией всех парламентских полномочий и решений, король связал себя с этой организацией самым тесным образом. Парламент не существовал без короля, но и монарх был ограничен в действиях без поддержки парламента. Отражением этой особенности английского политического устройства стала формула «король в парламенте», символизировавшая государственную власть во всей ее полноте.
Отметим, что именно в эпоху Тюдоров получили развитие тенденции приобретения членами парламента особых «политических» прав и свобод, берущие начало на рубеже XIV-XV вв. В XVI в. члены обеих палат приобрели ряд знаковых юридических привилегий, так называемых «парламентских свобод» - прообразов будущих демократических прав личности. Поскольку парламент являлся высшим политическим собранием королевства, речи, произносимые в ходе заседаний его палат, должны были неизбежно приобрести определенный правовой «иммунитет», так как многие депутаты понимали свою миссию как максимально точное изложение тех мнений, которые они прибыли отстаивать. Самый ранний зафиксированный случай претензий палаты общин на некоторые привилегии произошел в 1397 г., когда по инициативе депутата Гекси (Нахеу) ей было принято решение об уменьшении расходов на содержание королевского двора. Лорды обвинили депутата в измене, и он был приговорен к смертной казни, но затем помилован. В связи с этим инцидентом нижняя палата приняла постановление, указав, что депутат подвергся преследованию «против права и порядка, который был обычен в парламенте, в нарушение обычаев палаты общин»193.
1523 г. спикер палаты общин Томас Мор194 создал прецедент, испросив у короля Генриха VIII право высказываться в парламенте, без опасений преследования за свои слова195, и при Елизавете I эта привилегия была узаконена (хотя нередко нарушалась на практике).
С проблемой «свободы слова» отчасти связано и более широкое понятие депутатской неприкосновенности. Еще в древности, в Англии существовал обычай так называемого «королевского мира» («King"s peace»): каждый человек, направлявшийся на гемот или возвращавшийся с него, находился в дороге под королевским покровительством. Но это покровительство не действовало в том случае, если подданный сам совершал преступление, нарушал «мир».
Упомянутый выше инцидент 1397 г. показал важность проблемы правового иммунитета выборного депутата"1 во время его деятельности в качестве парламентария. Гекси был обвинен в измене - одном из наиболее тяжких преступлений, но палата общин считала, что это противоречит ее правам и обычаям. Следовательно, уже в конце XIV в. парламент, как корпорация, сознавал необходимость охраны свободы своих членов от политических и иных преследований. В XVI в. произошел инцидент, показавший, что палата общин считала недопустимым арест парламентария. В 1543 г. депутат Дж. Феррерс (Georg Ferrers) был арестован за долги во время следования на сессию. Палата просила шерифов Лондона об освобождении Феррерса, но получила грубый отказ. Тогда по приговору палаты общин были арестованы должностные лица, заключившие под стражу депутата. В сложившейся правовой коллизии король Генрих VIII издал распоряжение о привилегии членов палаты общин: их личность и имущество признавались свободными от ареста во время парламентской сессии.
Члены палаты могли утратить иммунитет и быть исключены из ее состава за противоправные действия, направленные против парламента или за другие серьезные проступки (измену, уголовное преступление)196.
Введение.
1. Палата общин.
1.1. Срок полномочий.
1.2. Численный состав.
1.3. Региональное представительство, партийный и профессиональный состав.
1.4. Должностные лица.
1.5. Комитеты палаты.
2. Палата лордов.
2.1. Институт пэрства.
2.2. Партийный состав.
2.3. Кворум, привилегии, комитеты.
2.4. Должностные лица палаты.
3. Общая процедура британского Парламента.
3.1. Созыв и роспуск парламента.
3.3. Процедура рассмотрения дел палатами.
4. Законодательный процесс.
5. Контрольные процедуры.
Заключение.
Список литературы.
Введение.
В данной работе речь пойдет о Парламенте Англии. Отметим, что эта страна имеет глубокие и крепкие корни парламентаризма, что делает изучение данной темы чрезвычайно интересной для исследования. Начнем с определения базового понятия. Итак, Парламент Великобритании – это орган законодательной власти, включающий монарха и две палаты – Палату общин и Палату лордов. Палата общин, хотя и считается нижней, в действительности играет главную или исключительную роль в осуществлении функций Парламента. Поэтому термином “парламент” в Великобритании часть обозначают только Палату общин.
Основными функциями парламента, как и в других странах, являются представительство нации, законодательство, принятие бюджета (старейшая функция британского парламента) и контроль за деятельностью Правительства.
Обратившись к истории этой страны, мы узнаем о том, что английский Парламент существует с 1265 года, когда впервые было созвано собрание, ограничившее власть короля и достаточно широко представлявшее интересы страны (наряду с баронами в нем заседали по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от каждого города). Поэтому английский Парламент называют праматерью парламентов.
В современных условиях Парламент Великобритании действует на основе двух уравновешивающих друг друга начал. С одной стороны, это доктринальный принцип парламентского верховенства и ответственного правления, с другой – сложившаяся практика двухпартийной системы и обусловленный ею государственный режим министериализма. “Функционирование Парламента в условиях действия указанных факторов обеспечивает разумное сочетание элементов демократизма и рационализма британской парламентской системы и государственного механизма в целом” .
В основной части работы мы постараемся как можно более подробно раскрыть роль, функции и состав Палаты общин и Палаты лордов, общей процедуры Парламента, а также законодательного процесса.
1. Палата общин.
1.1. Срок полномочий.
Срок ее полномочий – 5 лет, однако на практике Правительство нередко прибегает к досрочному роспуску этой палаты. В парламентском праве Великобритании нет ограничений, касающихся досрочного роспуска Парламента. Обычай и многочисленные прецеденты позволяют Премьер – министру в любое время предложить монарху распустить Парламент, и нет таких обстоятельств, на основании которых Король должен отказать.
Палата может принять решение и о самороспуске (последний такой случай имел место в 1911 г.), а может, наоборот, издать закон о продлении срока своих полномочий. Это случалось во время обеих мировых войн.
Лишь Парламент, избранный в 1992 г., оказался первым после Второй мировой войны, который не был распущен досрочно.
1.2. Численный состав.
В настоящее время Палата общин насчитывает 659 депутатов. Отметим, что численный состав палаты не является неизменным. Он возрастает каждый раз после пересмотра границ избирательных округов в связи с ростом численности населения. Так, по сравнению с послевоенным временем число депутатов Палаты общин увеличилось более чем на 10%. Последние выборы Парламента проведены по 659 одномандатным избирательным округам.
Персональный состав палаты можно охарактеризовать с точки зрения соотношения представительства различных регионов страны, политических партий, половозрастных, профессиональных, этнических групп населения и т.д.
1.3. Региональное представительство, партийный и профессиональный состав.
Региональное представительство характеризуется тем, что 539 депутатов представляют Англию, 41 – Уэльс, 61 – Шотландию, 18 – Северную Ирландию.
Партийный состав палаты определяется итогами выборов. В результате всеобщих выборов 1997 г. политические партии оказались представленными в Палате общин следующим образом (отобразим данные в виде таблицы):
Профессиональный состав различных фракций не является одинаковым. Так, в прошлом составе Палаты общин среди консерваторов 45% депутатов составляли профессиональные политики, 36% - бизнесмены, 19% - представители иных профессий, прежде всего юристы, и лишь один депутат был избран из числа рабочих. Лейбористская фракция на 42% состояла из профессиональных политиков, на 9% - из бизнесменов, на 33 % - из рабочих и на 16 % - из представителей иных профессий и занятий .
Женщин насчитывалось в Палате общин 60 человек, или 9,2% депутатов. Среди членов Палаты общин были 3 депутата азиатского происхождения и 3 чернокожих депутата.
1.4. Должностные лица.
Должностными лицами палаты являются спикер, 3 его заместителя, лидер, пристав.
Спикер избирается палатой с одобрения Короны из числа депутатов. Обычно это один из наиболее влиятельных членов правящей партии. Однако бывают исключения. Например, в настоящее время спикером избрана бывшая лейбористка Бетти Бутройд. Это первая за всю историю британского Парламента женщина-спикер. Интересно, что спикер Палаты общин избирается на один срок легислатуры Парламента, но продолжает оставаться в должности до тех пор, пока не уйдет в отставку по собственной инициативе или не проиграет выборы. Спикер по своему усмотрению решает, в каком порядке должны выступать депутаты, следит за тем, чтобы они говорили по существу вопроса, единолично прекращает предложения о прекращении прений и др. Таким образом, спикер играет чрезвычайно важную роль в работе Парламента. Во время заседаний спикер облачается в мантию и парик из белого конского волоса (для Бетти Бутройд было сделано исключение – она парика не надевала). По окончании полномочий спикер получает титул барона, становясь членом Палаты лордов.
Первый заместитель спикера именуется председателем комитета путей и средств. Он избирается (как и 2 других заместителя) палатой из числа депутатов по предложению лидера палаты – также практически пожизненно. Председатель комитета путей и средств замещает спикера в его отсутствие и председательствует на заседаниях комитета всей палаты. В отсутствие председателя его функции выполняют 2 других заместителя.
Еще одним важным должностным лицом является лидер. Его назначает Премьер-министр из числа наиболее влиятельных членов правящей партии.
Основная функция лидера – представительство Правительства в палате. Ему принадлежат такие важные полномочия, как определение повестки дня сессии, программы законодательных мероприятий.
Секретарские функции в Палате общин выполняет клерк. Ему помогают 2 помощника. За вопросы безопасности в Палате отвечает пристав.
1.5. Комитеты палаты.
Изобразим структуру и состав комитетов в виде следующей схемы:
2. Палата лордов.
2.1. Институт пэрства.
Это уникальный по своей архаичности институт. Численный состав палаты законодательно не установлен. Общее число ее членов в 1994 г. составляло 1259 пэров. Подавляющее большинство членов палаты – 773 пэра – занимают свои места по наследству; это лица, обладающие дворянским титулом не ниже барона (герцоги, маркизы, графы, виконты, бароны). Наследственные пэры получают право участвовать в заседаниях палаты по достижению 21 года. Часть лордов – 448 – пожизненные, получившие на основании Акта о пожизненных пэрах 1958 г. титул барона или баронессы от Королевы по рекомендации Премьер-министра за выдающиеся заслуги перед государством без права передачи титула по наследству. Такой титул получают, как правило, премьер-министры, спикеры Палаты общин после отставки. Пэрство жалуется два раза в год: под Новый год и в день рождения Королевы (21 апреля).
Кроме того, есть 2 категории лордов по должности: 26 духовных лордов, 12 судебных лордов, или “ординарных лордов по апелляциям”, назначаемых Королевой и осуществляющих судебные полномочия палаты. Духовные лорды и “ординарные лорды по апелляциям” не являются пэрами, т.е. не имеют дворянского титула. Не могут быть членами Палаты лордов пэры – иностранцы, пэры – банкроты, пэры, осужденные за государственную измену, в период отбывания наказания.
Изначально палата состояла из представителей земельной аристократии. Это положение в большой степени сохранилось и сейчас. Самую значительную социально-профессиональную группу лордов составляют крупные землевладельцы. В 1987 г. их было 423 среди наследственных и 60 среди пожизненных пэров. Второй по численности категорией пэров являются государственные служащие: 109 наследственных и 238 пожизненных пэров. Третья большая группа пэров – это главы компаний: 155 наследных и 109 пожизненных пэров. 86% наследственных и 45 % пожизненных пэров закончили престижные университеты .
Акт о пожизненных пэрах 1958 г., учредивший институт пожизненного пэрства, предоставил право на титул также женщинам. Поэтому с 60-х годов в Палате лордов появились пэрессы. Ныне в составе палаты 62 пэрессы. В их числе известная баронесса М. Тэтчер, долгое время возглавлявшая консервативное Правительство.
Сейчас парламенты есть практически во всех странах мира и считаются неотъемлемым атрибутом демократического устройства государства. Но в Англии этот институт имеет особое значение. Это символ Англии такой же, как пятичасовое чаепитие или футбол.
Возникновение парламента связано с борьбой короля и баронов, не закончившейся, как оказалось, со смертью упрямого Иоанна I. Его сын Генрих III был коронован, когда ему было лишь 9 лет, а самостоятельно начал править с 1224 г. Он был человеком негосударственного склада ума – любил пышность, покровительствовал искусству, был доверчив и неэнергичен. Государственные дела Генрих поручал фаворитам, в большинстве своем иностранцам. Большое влияние при дворе получили выходцы из Пуату. Им раздавались должности и земли. Недовольные английские феодалы восстали против Генриха в 1233 г., и король вынужден был удалить от себя фаворита Пьера Роше и его земляков. Но вскоре Генрих III женился на Элеоноре Прованской, а за ней в Англию опять последовали рыцари с юга Франции. Своих многочисленных гасконских протеже имела и мать Генриха Изабелла.
Главной чертой королевской финансовой политики при Генрихе III стала расточительность. Он осыпал милостями любимцев, устраивал празднества, вел войну во Франции и Уэльсе. Все это требовало постоянных денежных вливаний, и король беспрестанно созывал съезды крупных вельмож, чтобы испросить очередные пособия. Такие съезды уже тогда назывались парламентами (от франц. «парле» – «говорить»). По другой версии, слово «parliament» возникло в результате слияния латинских «parium» («равные») и «lamentum» («жалобы, печали»). Таким образом парламент представлял собой место, в котором равные по статусу люди могут высказывать свои жалобы. Расхождения в этимологии вызывают и расхождения в отношении истории учреждения первого сословно‑представительного органа в Англии. Некоторые историки утверждают, что прототип современного парламента возник уже в IX в. Тогда Альфред Великий, объединив Англию, созывал парламенты. Согласно другой точке зрения, наиболее распространенной, английский парламент появляется вследствие острых социальных противоречий лишь во второй половине XIII века.
Монарх обращался с денежными требованиями не только к феодалам, но и к городам и торговым корпорациям, закладывая основу для создания будущего органа власти, в который входили представители не только аристократии и духовенства, но и третьего сословия.
В какой‑то момент Генрих загорелся идеей заполучить для сына сицилийскую корону, за что заплатил огромные деньги Папе Римскому. Он залез в долги, невыполнение обязательств грозило Генриху отлучением от церкви. В 1258 г. король попросил о помощи баронов, но встретил в их лице непримиримую оппозицию. Лидером ее был Симон де Монфор, граф Лестерский, сын прославившегося в Альбигойских войнах полководца. Съезд, собравшийся в июне в Оксфорде, получил наименование «Бешеный парламент». Бароны потребовали от короля удаления иностранных советников, прекращения чрезвычайных денежных поборов и новых политических уступок. Их предложения вошли в историю как «Оксфордские провизии».
Генрих вынужден был согласиться на образование комиссии из 24 членов, половину которых назначил он сам, а половину – парламент. Этой комиссии было предоставлено право утверждать и смещать должностных лиц. Был избран государственный совет из 15 членов, которому поручили провести судебную реформу, контролировать все действия короля. В каждом графстве были учреждены комиссии из четырех рыцарей для разбора поступивших жалоб.
Вследствие принятия «Оксфордских провизий» иноземцы были изгнаны из Британии. Генрих и сам уехал во Францию, где заручился поддержкой Людовика IX. Папа освободил английского короля от клятвы, данной им в Оксфорде, и благословил на войну с мятежниками. (Дело в том, что при власти баронов папа перестал получать деньги из Англии.) Война началась в 1263 г. В решающей битве при Льюисе Монфор нанес поражение роялистам. Король был взят в плен и должен был признать оксфордские постановления.
Еще в 1259 г. в Вестминстере мелкие и средние рыцари выработали свои провизии, направленные на ограничение как произвола со стороны короля, так и олигархической власти баронов. Среди последних не было единства мнений насчет формы государственного устройства. Так, Симон де Монфор, провозглашенный протектором государства и ставший фактически королем, полагал, что стоит расширить социальную базу антироялистского движения за счет мелких феодалов, свободных земледельцев и городов. Граф Ричард Глостерский, наоборот, был категорически против такой «профанации». В январе 1265 г. Монфор во исполнение своего плана собрал очередной парламент, к участию в котором помимо прелатов и баронов пригласил представителей упомянутых выше сословий. Этот год и считается годом рождения английского парламента. В марте этот парламент заключил новый договор с принцем Эдуардом и королем, которые признали все перемены в государственном управлении.
Вскоре, однако, Эдуарду удалось обмануть приставленных к нему протектором соглядатаев и начать новый этап вооруженной борьбы. Ричард Глостерский оказал ему поддержку. В августе близ города Эвесгем роялисты одержали победу, Монфор был убит на поле боя. Короля освободили. Война продолжалась два года, и победу в ней одержали король и принц. Впрочем, им пришлось пойти на определенный компромисс, которого добился все тот же граф Глостерский. В 1267 г. была восстановлена Великая хартия вольностей, противники короля получили полную амнистию. В дальнейшем Генрих свято соблюдал все пункты хартии, постоянно советовался с парламентом и замещал государственные должности исключительно англичанами.
В 1295 г. был созван «образцовый» парламент, состав которого послужил моделью для последующих парламентов Англии. Помимо лично приглашенных королем крупных светских и духовных феодалов в него вошли по 2 представителя от 37 графств (рыцари) и по 2 представителя от городов. До середины XIV в. они заседали вместе. Первое время возможности парламента влиять на политику королевской власти были незначительны. Его функции сводились к определению размеров налогов на движимость и к подаче коллективных петиций на имя короля. Правда, в 1297 г. Эдуард I подтвердил в парламенте хартию вольностей, в результате чего появился Статут о неразрешении налогов. В нем говорилось, что обложение налогами, пособиями и поборами не будет иметь места без общего согласия духовных и светских магнатов, рыцарей, горожан и других свободных людей королевства. Однако в Статуте содержались оговорки, допускавшие возможность взимания королем ранее существовавших сборов.
Право законодательной инициативы парламента возникло из практики подачи коллективных парламентских петиций королю. Чаще всего они содержали требования о запрещении нарушения старых законов или об издании новых. Король мог согласиться с просьбами парламента или их отвергнуть. Однако в XIV в. было установлено, что ни один закон не должен быть принят без согласия короля и палат парламента. В XV в. установилось правило, что ходатайства, парламента должны облекаться в форму законопроектов, которые получили название «биллей».
Понятие парламент неразрывно связано с историей Англии. Английский парламент является символом Великой Британии.
Англию невозможно сегодня себе представить без парламента, как и без традиционного пятичасового чаепития. Но прежде чем говорить о создании парламента в Англии, следует разобраться в происхождении непосредственно самого термина, который используют для его обозначения. Существуют две основные теории происхождения слова «парламент». Согласно одной английское слово parliament получилось путем составления двух латинских слов parium (паритетные, т.е. равные) и lamentum (жалоба, плач).
Место где можно пожаловаться равным себе по статусу. Вторая теория гласит, что слово parliament получается из французских parler (разговор) и ment (суждение).
Следовательно, парламент – это
место где можно обменяться мнениями, поговорить, высказать свою точку зрения.
Исходя из различий в происхождении самого термина, ученые до сегодня спорят и о времени появления первого парламента в Англии. Те, кто придерживается версии о «французском следе» в названии заявляют, что первым английским парламентом следует считать собрания, которые созывал Альфред Великий в конце IX века.
Но им противоречат те, кто придерживается версии «автохтонной». Они утверждают, что возникновение парламента в Англии неразрывно связано с борьбой между баронами и королем с одной стороны и, горожанами и рыцарями с другой. То есть произошло это во второй половине XIII века. Вторая теория на сегодня выглядит более правдоподобной и имеет больше сторонников.
Как же происходило создание представительского межсословного органа в Англии.
Возникновение парламента в Англии приходится на время правления Генриха III.
Именно просчеты в его внутренней политике привели к узурпации власти английскими баронами. Власть Генриха III ограничивалась баронским советом (15 человек)
. Кроме того, иногда созывался совет знати, который избирал специальный комитет по реформам, состоявший из 24 человек. Реформы, проводимые баронами, значительно урезали права и привилегии рыцарей и горожан. Возмущенные граждане в 1259
году выступили против проводимой политики и выдвинули ряд требований. Главным требованием была защита интересов свободных граждан Англии и равенство всех перед законом. В результате были принята т.н. «Вестминстерские провизии».
Но бароны отказались выполнять их. Обращения рыцарей и горожан к королю как гаранту закона в Англии не получили ответа. Генрих III решил воспользоваться этим конфликтом для укрепления своей собственной власти. Будучи помазанником Божьим на престоле Генрих III получил от папы римского освобождение от всех обязательств перед недовольной частью своего народа.
Это был своего рода иммунитет от необходимости разрешать конфликтную ситуацию. Поэтому в стране в 1263
году разгорелась гражданская война
. Против власти баронов и короля выступили рыцари, горожане (торговцы, ремесленный люд), студенты Оксфорда, крестьяне и даже несколько баронов. Во главе восставших оказался барон Симон де Монфор
. Король предпочел скрыться за стенами Вестминстерского аббатства, а его армию возглавил наследный принц Эдуард. Активная поддержка горожан позволила восставшим подчинить себе большинство городов Англии. Им даже удалось в битве при Льюисе в мае 1264
года захватить Генриха III и Эдуарда. Это и предопределило исход гражданской войны. Король был вынужден подписать соглашение с восставшими, по которому теперь для управления страной необходимо было привлекать представителей различных сословий. Итогом этого соглашения стал созыв первого межсословного органа в Англии.
В конце января 1265 года
в Вестминстерском аббатстве было открыто заседание собрания баронов, сторонников де Монфора, высшего духовенства, а также избранных от каждого графства по 2 рыцаря и от каждого большого города Англии по 2 горожанина.
Это и был первый английский парламент.
Власть в стране стали контролировать представители различных сословий. Правда следует заметить, что от городов избирались преимущественно представители городской верхушки, а крестьяне вообще не получили мест в парламенте. Но вместе с тем парламент защищал интересы более широких слоев населения по сравнению с советом баронов.
Впоследствии даже восстановив свою власть над Англией Генрих III, а позднее и его сын Эдуард I не отказались от парламента, хотя и использовали его преимущественно для введения новых налогов.
В Соединённом Королевстве и Королевских колониях. Его возглавляет Британский монарх . Парламент двухпалатный, включает в себя верхнюю палату, называемую Палата лордов , и нижнюю палату, называемую Палата общин . Палата лордов не выбирается, она включает в себя лордов духовных (высшее духовенство англиканской церкви) и лордов светских (членов пэрства). Палата общин, напротив, демократически избираемая палата. Палата лордов и Палата общин собираются в разных помещениях Вестминстерского дворца в Лондоне . По обычаю, все министры , включая премьер-министра , выбираются исключительно из состава парламента.
Парламент эволюционировал из древнего королевского совета. В теории, власть исходит не от Парламента, но от «Королевы-в-Парламенте» («англ. the Crown in Parliament » - дословно - «Корона в Парламенте»). Часто говорится, что только Королева-в-Парламенте является верховной властью, хотя это и спорное утверждение. В настоящее время власть исходит также и от демократически избранной Палаты общин; Монарх действует как представительская фигура, и власть Палаты лордов существенно ограничена.
Британский Парламент часто называют «матерью всех парламентов», так как законодательные органы многих стран, а особенно стран-членов Британского Содружества созданы по его образцу.
История
Парламент Шотландии
Зал заседаний шотландского парламента
Парламент Ирландии
Ирландский Парламент был создан, чтобы представлять англичан в Ирландском владении, в то время как коренные или гэльские ирландцы не имели права избирать или быть избранными. Впервые он был созван в . Тогда англичане жили только в области вокруг Дублина , известной как Черта.
Принцип ответственности министров перед нижней палатой был выработан только в XIX веке . Палата Лордов была выше Палаты Общин как в теории, так и на практике. Члены Палаты Общин избирались по устаревшей избирательной системе, при которой сильно различались размеры избирательных участков. Так в Старом Саруме (англ.) семь избирателей выбирали двух членов парламента, также как и в Данвиче (англ.), который полностью ушел под воду из-за эрозии земли. Во многих случаях члены Палаты Лордов контролировали маленькие избирательные участки, известные как «карманные местечки» и «гнилые местечки », и могли обеспечить избрание своих родственников или сторонников. Многие места в Палате общин были собственностью Лордов. Также в то время на выборах были широко распространены подкуп и запугивание избирателей. После реформ девятнадцатого века (начавшихся в 1832 году), избирательная система была значительно упорядочена. Более не завися от верхней палаты, члены палаты общин стали более уверенными.
Современная эпоха
Верховенство Палаты Общин было чётко установлено в начале XX века . В , палата общин приняла так называемый «Народный Бюджет», который вводил многочисленные изменения налогообложения, невыгодные для богатых землевладельцев. Палата лордов, состоящая из могущественной земельной аристократии , отклонила этот бюджет . Используя популярность этого бюджета и непопулярность лордов, в 1910 году выборы выиграла Либеральная партия . Используя результаты выборов, либеральный премьер-министр Герберт Генри Асквит предложил парламентский закон, который должен был ограничить полномочия палаты лордов. Когда лорды отказались принять этот закон, Асквит обратился к королю с просьбой создать несколько сотен либеральных пэров, чтобы размыть большинство Консервативной партии в Палате лордов. Перед лицом такой угрозы, Палата лордов приняла Парламентский акт, который позволял лордам только задерживать принятие закона на три сессии (сокращено до двух сессий в ), после чего он вступал в действие, несмотря на их возражения.
Состав
Парламент возглавляется Британским Монархом. Роль Монарха, однако, в основном, церемониальная, на практике он или она всегда действует согласно совету премьер-министра и других министров, которые в свою очередь подотчётны двум палатам Парламента.
Верхняя палата, Палата лордов, в основном состоит из назначенных членов («Лордов Парламента»). Формально палата называется Достопочтенные Лорды Духовные и Лорды Светские, собравшиеся в Парламенте . Лорды духовные - это духовенство англиканской церкви , а Лорды светские - члены пэрства . Лорды Духовные и Лорды Светские считаются представителями разных сословий , но они заседают, обсуждают различные вопросы и голосуют вместе.
Раньше Лорды Духовные включали в себя всё высшее духовенство англиканской церкви: архиепископов, епископов , аббатов и приоров . Однако, во время роспуска монастырей при правлении Генриха VIII , аббаты и приоры потеряли свои места в Парламенте. Все епархиальные епископы продолжали заседать в Парламенте, но согласно Акту о манчестерском епископстве 1847 года и более поздним актам, сейчас Лордами Духовными являются только двадцать шесть высших епископов и архиепископов . Эти двадцать шесть человек всегда включают в себя людей, занимающих «пять больших кафедр », а именно Архиепископа Кентрберийского, Архиепископа Йоркского, Епископа Лондонского, Епископа Даремского и Епископа Винчестерского. Остальные Лорды Духовные - это самые старшие епархиальные епископы, согласно очерёдности рукоположения .
Все Лорды Светские являются членами пэрства . Раньше это были наследственные пэры обладающие титулами герцога, маркиза, графа, виконта или барона. Некоторые наследственные пэры не имели права заседать в Парламенте только по праву рождения: после объединения Англии и Шотландии в Великобританию в , было установлено, что те пэры, чье пэрство было создано Королями Англии имели право заседать в Парламенте, но те, чьё пэрство было создано Королями Шотландии, избирали ограниченное число «пэров-представителей». Похожее положение было принято в отношении Ирландии, когда Ирландия была присоединена к Великобритании в 1801. Но когда Южная Ирландия покинула Соединённое Королевство в , выборы пэров-представителей были прекращены. Согласно Акту о пэрстве 1963, были прекращены и выборы шотландских пэров-представителей, при этом все шотландские пэры получили право заседать в Парламенте. Согласно Акту о Палате Лордов 1999 года , только пожизненное пэрство (т. е. пэрство, которое не наследуется) автоматически даёт право его обладателю заседать в Палате лордов. Из наследственных пэров только девяносто два - граф-маршал (англ. Earl Marshal ) и лорд обер-гофмейстер (англ. Lord Great Chamberlain ) и девяносто наследственных пэров, выбираемых всеми пэрами, сохраняют свои места в Палате лордов.
Простолюдины, последнее из сословий Королевства, представлены Палатой общин, которая формально называется Почтенные Простолюдины собравшиеся в Парламенте . В настоящее время Палата состоит из 646 членов. До выборов 2005 года Палата состояла из 659 членов, но число шотландских членов парламента было сокращено согласно Акту о Шотландском Парламенте 2004. Каждый «Член Парламента» или «MP» (англ. Member of Parlament ) выбирается одним избирательным округом согласно избирательной системе First-Past-the-Post. Право голосовать имеют все лица, достигшие 18 лет, граждане Соединённого Королевства и граждане Ирландии и стран британского содружества , постоянно проживающие в Соединённом Королевстве. Срок полномочий члена Палаты общин зависит от срока полномочий Парламента; всеобщие выборы, на которых избирается новый состав парламента, происходят после каждого роспуска Парламента.
Три части Парламента отделены друг от друга; никто не может заседать одновременно в Палате общин и Палате лордов. Лорды Парламента по закону не могут голосовать на выборах членов Палаты общин, кроме того Суверен по обычаю не голосует на выборах, хотя для этого и нет законодательного ограничения.
Процедура
Каждая из двух палат Парламента возглавляется спикером. В Палате Лордов Лорд канцлер , член кабинета министров, является спикером ex officio . Если эта должность не занята, спикер может быть назначен Короной. Заместители спикера, которые заменяют его если он отсутствует, также назначаются Короной.
Палата Общин имеет право избрать своего собственного спикера. Теоретически, для того чтобы результаты выборов вступили в силу требуется согласие Суверена, но согласно современному обычаю оно гарантировано. Спикера может заменять один из трех заместителей, которые известны как Председатель, Первый заместитель Председателя и Второй заместитель председателя. (Их названия происходят от комитета путей и средств, в котором они когда-то председательствовали, но который больше не существует.)
В целом, влияние Лорда канцлера как спикера на палату серьёзно ограничено, в то время как власть спикера Палаты Общин над палатой велика. Решения о нарушениях порядка работы и наказании неуправляемых членов палаты принимаются всем составом палаты в Верхней Палате, и единолично спикером в Нижней Палате. В Палате Лордов выступления адресуются всей палате (используется обращение «My Lords»), а в Палате Общин выступления адресуются только спикеру (используется обращение «Mr Speaker» или «Madam Speaker»).
Обе палаты могут решать вопросы устным голосованием, члены Парламента выкрикивают «Да» («Aye») или «Нет» («Nay») (в Палате Общин), или «Согласен» («Content») или «Не согласен» («Not-Content») (в Палате Лордов), и председательствующий объявляет итог голосования. Этот итог, объявленный Лордом канцлером или Спикером может быть оспорен, в этом случае требуется голосование с подсчётом голосов (известное как раздельное голосование). (Спикер Палаты Общин может отклонить несерьёзное требование такого голосования, но Лорд канцлер не имеет такого права.) При раздельном голосовании в каждой из палат члены парламента выходят в один из двух холлов расположенных рядом с палатой, при этом их имена записываются клерками, а их голоса подсчитываются когда они возвращаются из холлов обратно в палату. Спикер Палаты Общин остается нейтральным и голосует только в случае ничейного исхода голосования. Лорд канцлер голосует вместе со всеми остальными Лордами.
Срок полномочий
После всеобщих выборов начинается новая сессия Парламента. Формально Парламент открывается Сувереном, который считается источником власти Парламента, за сорок дней до начала работы. В день объявленный королевской прокламацией, две Палаты собираются на своих местах. После этого простолюдины призываются в Палату Лордов, где Лорды комиссары (представители Суверена) предлагают им выбрать спикера. Простолюдины голосуют; на следующий день, они возвращаются в Палату Лордов, где Лорды комиссары утверждают результаты голосования и объявляют, что новый спикер утверждён Сувереном от его имени.
В следующие несколько дней Парламент принимает присягу на верность (Oath of Allegiance (UK)). После того как члены Парламента из обоих палат приняли присягу, начинается церемония открытия парламента. Лорды занимают свои места в палате Лордов, Простолюдины стоят возле Палаты Лордов, а Суверен занимает своё место на троне. После этого Суверен читает тронную речь-содержание которой определяется министрами короны, намечая законодательную повестку дня на следующий год. После этого, каждая палата начинает свою законодательную работу.
По обычаю, перед обсуждением законодательной повестки дня, в каждой палате pro forma вносится билль; Select Vestries Bill в Палате Лордов и Outlawries Bill в Палате Общин. Эти билли не становятся законами, они, в основном, являются подтверждением права каждой палаты обсуждать законы независимо от короны. После внесения этих биллей, каждая из палат в течение нескольких дней обсуждает содержание тронной речи. После того, как каждая из палат посылает свой ответ на тронную речь может начаться обычная работа парламента. Каждая из палат назначает комитеты, выбирает должностных лиц, принимает резолюции и вырабатывает законодательство.
Сессия Парламента заканчивается церемонией завершения работы. Эта церемония похожа на церемонию открытия, хотя и намного менее известна. Обычно Суверен не присутствует лично на этой церемонии, его или её представляют Лорды комиссары. Следующая сессия Парламента начинается согласно описанной выше церемонии, но на этот раз нет необходимости выбирать спикера или снова принимать присягу. Вместо этого сразу начинается церемония открытия.
Каждый Парламент, после некоторого числа сессий завершает свою работу, либо по приказу Суверена, либо по истечении времени, что в последнее время происходит чаще. Роспуск Парламента происходит по решению Суверена, но всегда с совета Премьер-министра. При благоприятной для его партии политической ситуации Премьер-министр может попросить о роспуске парламента, чтобы получить большее, чем есть, число мест на выборах. Кроме того, если Премьер-министр теряет поддержку Палаты Общин, он может либо уйти в отставку, либо попросить о роспуске Парламента, чтобы возобновить свой мандат.
Изначально не существовало ограничений на продолжительность работы Парламента, но Трёхгодичный Акт 1694 установил максимальную продолжительность работы Парламента в три года. Так как частые выборы показались неудобными Семигодичный Акт 1716 продлил максимальную продолжительность работы Парламента до семи лет, однако Парламентский Акт 1911 года сократил его до пяти лет. Во время второй мировой войны , срок был временно увеличен до десяти лет. После окончания войны в , срок продолжал оставаться равным пяти годам. Современные Парламенты, однако, редко работают полный срок, обычно они распускаются раньше. Например пятьдесят второй парламент, собравшийся в был распущен через четыре года.
Раньше кончина Суверена автоматически означала роспуск Парламента, так как Суверен считался его caput, principium, et finis (началом, основой и концом). Однако было неудобно не иметь Парламента в тот период, когда наследование престола могло быть оспорено. Во время правления Вильгельма III и Марии II был принят статут, что Парламент должен продолжать работу в течение шести месяцев после смерти Суверена, в случае если он не будет распущен раньше. Акт о народном представительстве 1867 года отменил это установление. Сейчас смерть Суверена не влияет на продолжительность работы Парламента.
После завершения работы Парламента, проводятся всеобщие выборы, на которых избираются новые члены Палаты Общин. Члены Палаты Общин не меняются с роспуском парламента. Каждый Парламент собирающийся после выборов считается отличающимся от предыдущего. Поэтому каждый Парламент имеет свой номер. Действующий сейчас Парламент называется Пятьдесят четвёртый Парламент Соединённого Королевства . Это означает пятьдесят четвертый Парламент с момента образования Соединённого королевства Великобритании и Ирландии в 1801. До этого Парламенты назывались «Парламент Великобритании» или «Парламент Англии»
Законодательные функции
Парламент собирается в Вестминстерском дворце.
Парламент Соединённого Королевства может устанавливать законы своими актами. Некоторые акты действуют на всей территории королевства, включая Шотландию, но так как Шотландия имеет свою законодательную систему (Так называемый Шотландский закон, или Scots law) многие акты не действуют в Шотландии и либо сопровождаются такими же актами, но действующими только в Шотландии, либо (с ) законами принятыми Парламентом Шотландии .
Новый закон, в его черновой форме называемой биллем , может быть предложен любым членом верхней или нижней палаты. Однако обычно, билли вносятся на обсуждение королевскими министрами. Билль внесённый министром называется «Правительственный билль» («Government Bill»), а внесённый обычным членом палаты «Билль частного члена палаты» («Private Member’s Bill»). Билли также различают по их содержанию. Большая часть биллей, затрагивающая всё общество, называется «Общественными биллями» («Public Bills»). Билли, дающие особые права частному лицу или небольшой группе людей называются «Частными биллями» («Private Bills»). Частный билль, затрагивающий более широкие слои общества называется «Гибридным биллем» («Hybrid Bill»).
Билли частных членов палаты составляют только одну восьмую часть от всех биллей, и вероятность принятия у них намного меньше, чем у правительственных биллей, так как время на обсуждение таких законопроектов сильно ограничено. У члена парламента есть три способа внести свой билль частного члена палаты.
- Один способ - внести его на голосование в список биллей предлагаемых для обсуждения. Обычно в этот список вносится около четырёхсот законопроектов, затем происходит голосование по этим биллям и двадцать тех законопроектов, которые набрали наибольшее число голосов получают время для обсуждения.
- Другой способ - «правило десяти минут». Согласно этому правилу, члены парламента получают по десять минут для того, чтобы предложить свой законопроект. Если палата соглашается принять его для обсуждения, он переходит в первое чтение, в противном случае законопроект отсеивается.
- Третий способ - согласно приказу 57, предупредив спикера за день, формально внести законопроект в список для обсуждения. Такие законопроекты принимаются крайне редко.
Большую опасность для законопроектов представляет парламентское флибустьерство, когда противники законопроекта намеренно тянут время, чтобы добиться истечения отводимого на его обсуждение времени. Билли частных членов палаты не имеют шансов быть принятыми, если им противостоит действующее правительство, но они вносятся чтобы поднять вопросы морали. Законопроекты по легализации гомосексуальных отношений или абортов были биллями частных членов палаты. Правительство может иногда использовать билли частных членов палаты, чтобы принять малопопулярные законы, с которыми оно не хотело бы ассоциироваться. Такие законопроекты называются «биллями-подачками».
Каждый законопроект проходит несколько этапов обсуждения. Первый этап, называемый первым чтением, представляет собой чистую формальность. На следующем этапе, во втором чтении, обсуждаются общие принципы законопроекта. Во втором чтении палата может проголосовать за отклонение законопроекта (отказавшись произнести «That the Bill be now read a second time»), но отклонение правительственных биллей происходит очень редко.
После второго чтения законопроект отправляется в комитет. В Палате Лордов это комитет всей палаты или большой комитет. Обе они состоят из всех членов палаты, но большая комитет действует по специальной процедуре и используется только для не вызывающих споры законопроектов. В Палате Общин законопроект обычно передаётся в действующий комитет состоящий из 16-50 членов палаты, но для важных законов используется комитет всей палаты. Несколько других типов комитетов, таких как избранный комитет, на практике используются редко. Комитет рассматривает законопроект постатейно, и докладывает предлагаемые поправки всей палате, где происходит дальнейшее обсуждение деталей. Устройство, называемое кенгуру (Действующий Приказ 31) позволяет спикеру выбирать поправки для обсуждения. Обычно это устройство используется председателем комитета для ограничения обсуждения в комитете.
После того как палата рассмотрела законопроект, следует третье чтение. В Палате общин поправки больше не вносятся, и принятие предложения «That the Bill be now read a third time» означает принятие всего законопроекта. Однако, поправки могут быть ещё внесены в Палате лордов. После прохождения третьего чтения, Палата Лордов должна проголосовать за предложение «That the Bill do now pass.» После прохождения в одной палате законопроект посылается в другую палату. Если он принят обеими палатами в одной и той же редакции, он может быть представлен Суверену на утверждение. Если же одна из палат не соглашается с поправками другой палаты, и они не могут разрешить свои разногласия, законопроект проваливается.
Парламентский акт ограничил полномочия Палаты лордов отклонять законопроекты, принятые Палатой общин. Ограничения были усилены Парламентским Актом 1949 года. Согласно этому акту, если Палата общин приняла законопроект на двух последовательных сессиях, и оба раза он был отклонён Палатой лордов, Палата общин может направить законопроект на утверждение Суверену, несмотря на отказ Палаты лордов принять его. В каждом случае законопроект должен быть принят Палатой общин по крайней мере за месяц до окончания сессии. Это постановление не имеет силы по отношению к законопроектам предложенным Палатой лордов, законопроектом предназначенным чтобы продлить срок работы парламента и к частным биллям. Особая процедура действует для законопроектов, признанных спикером Палаты общин «Денежными биллями» («Money Bills»). Денежный билль касается только вопросов налогообложения или государственных денег. Если Палата лордов не принимает денежный билль в течение одного месяца после принятия его Палатой общин, нижняя палата может направить его на утверждение Суверену.
Даже до принятия Парламентских актов, Палата общин обладала большей властью в финансовых вопросах. По древнему обычаю Палата лордов не может вносить законопроекты, относящиеся к налогообложению или бюджету, или вносить поправки, касающиеся налогообложения или бюджета. Палата общин может временно предоставить Палате лордов привилегию рассмотрения финансовых вопросов для того, чтобы позволить Палате Лордов принять поправки, касающиеся финансовых вопросов. Палата Лордов может отказаться принять законопроекты касающиеся бюджета и налогообложения, хотя этот отказ может быть легко обойдён в случае «Денежных биллей».
Последний этап принятия законопроекта - это получение Королевского согласия. Теоретически, Суверен может дать согласие (то есть принять закон) или не дать его (то есть наложить вето на законопроект). По современным представлениям Суверен всегда принимает законы. Последний отказ дать согласие произошёл в , когда Анна не утвердила законопроект «о создании шотландского ополчения».
Законопроект, прежде чем стать законом, получает согласие всех трёх частей Парламента. Таким образом, все законы устанавливаются Сувереном, с согласия Палаты лордов и Палаты общин. Все парламентские акты начинаются со слов «BE IT ENACTED by the Queen’s most Excellent Majesty, by and with the advice and consent of the Lords Spiritual and Temporal, and Commons, in this present Parliament assembled, and by the authority of the same, as follows».
Судебные функции
Кроме функций законодательных, Парламент выполняет и некоторые судебные функции. Королева-в-Парламенте является высшим судом в большинстве случаев, но часть дел решает суд Тайного Совета (например, апелляции от церковных судов). Судебные полномочия Парламента происходят от древнего обычая подавать в палату прошения о исправлении несправедливости и отправлении правосудия. Палата Общин прекратила рассмотрения прошений об отмене судебных решений в , по сути превращая Палату Лордов в высший судебный орган страны. Сейчас судебные функции Палаты Лордов исполняются не всей палатой, а группой судей, которым было пожаловано Сувереном пожизненное пэрство согласно Акту об Апелляциях 1876 (так называемые «Lords of Appeal in Ordinary») и другими пэрами, имеющими судебный опыт, («Lords of Appeal»). Эти Лорды, называемые также «Лордами-законниками» («Law Lords») являются Лордами Парламента, но обычно не голосуют и не высказываются по политическим вопросам.
В конце XIX века было разрешено назначение Scottish Lords of Appeal in Ordinary , что прекратило подачу апелляций по уголовным делам, касающимся Шотландии, в Палату Лордов так что Верховный уголовный суд Шотландии стал высшим уголовным судом в Шотландии . Сейчас юридический комитет Палаты Лордов включает в себя по крайней мере двух шотландских судей, чтобы обеспечить опыт в Шотландском Законе необходимый для рассмотрения апелляций из Высшего гражданского суда Шотландии.
Исторически Палатой Лордов выполняются и некоторые другие судебные функции. До 1948 года это был суд, рассматривавший дела пэров, обвиняемых в измене . Сейчас пэры подсудны обычным судам присяжных. Кроме того, когда Палата Общин приступает к процедуре импичмента , суд ведётся Палатой Лордов. Импичмент, однако, сейчас происходит очень редко; последний был в . Некоторые члены Парламента пытаются возобновить эту традицию и подписали ходатайство об импичменте Премьер-министра, но вряд ли им сопутствует успех.
Отношения с Правительством
Правительство Великобритании подотчётно Парламенту. Однако, ни Премьер-министр, ни члены правительства не избираются Палатой Общин. Вместо этого Королева просит человека, пользующегося максимальной поддержкой палаты, которым обычно является лидер партии, занимающей наибольшее количество мест в Палате Общин, сформировать правительство. Чтобы они были подотчётны нижней палате, Премьер-министр и большая часть членов кабинета министров выбираются из членов Палаты Общин, а не палаты Лордов. Последним Премьер-министром из Палаты Лордов был Алек Дуглас-Хоум, который стал Премьер-министром в . Тем не менее, чтобы выполнить обычай, лорд Хоум отказался от своего пэрства и был избран в Палату общин после того, как стал Премьер-министром.