Федеративная реформа

Реформа заключалась, в частности, в создании Федеральных округов и института полномочных представителей, отмене выборности губернаторов, укрупнении ряда субъектов федерации.

Весной 2000 года Путин направил в Госдуму пакет важных законопроектов, знаменующих начало административно-правовой реформы. Была сформулирована задача остановить дезинтеграцию России, вызванную игнорированием губернаторами и законодательными собраниями субъектов федерации норм Конституции и федеральных законов, возведением межрегиональных барьеров на пути движения товаров и капиталов.

В 2003 г. начался второй этап реформы федеративных отношений, предпринятой Путиным. Одним из направлений реформы на этом этапе стало укрупнение субъектов РФ. А первыми «кандидатами» на объединение стали автономные округа.

После переизбрания Путина Президентом РФ на второй срок процесс укрупнения субъектов федерации ускорился.

13 сентября 2004 г. Путин выступил с предложениями по новому порядку избрания губернаторов. В конце 2004 г. эти предложения стали законами. По новому закону региональные законодательные собрания по представлению Президента избирают нового главу региона. Президент получил право отзывать губернатора за ненадлежащее исполнение обязанностей. Свое недоверие губернатору вправе выразить и законодательное собрание. Таким образом, Президент взял на себя ответственность за работу губернаторов.

Летом 2000 года Путин подписал федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». В Совет Федерации, согласно документу, от каждого субъекта РФ входят по одному представителю законодательного и исполнительного органов госвласти региона. Членом СФ может быть избран (назначен) гражданин России не моложе 30 лет, обладающий правом избирать и быть избранным в органы госвласти. Представитель от законодательного органа избирается законодательным органом региона на срок полномочий этого органа, а при формировании органа путем ротации -- на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель от двухпалатного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. При этом кандидатуры для избрания вносятся на рассмотрение председателем законодательного органа или поочерёдно председателями палат. Решение об избрании представителя принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного органа -- совместным постановлением обеих палат. Представитель в СФ от исполнительного органа госвласти субъекта РФ назначается главой региона на срок его полномочий. Решение о назначении оформляется соответствующим указом и в трехдневный срок направляется в законодательный орган региона. Указ вступает в силу, если на ближайшем заседании этого органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н. Александр Гаганов

В 2014 году в Государственную Думу было внесено порядка 1700 проектов законов, из них было рассмотрено 555 и на данный момент подписано Президентом РФ 463 закона (по данным официального сайта Госдумы). Из 463 законов лишь около 90 не являются законами о внесении изменений. Из них более трети составляют законы о ратификации договоров и шестую часть составляют законы, юридически оформившие присоединение Крыма.

1. Законы по присоединению Крыма.

Вхождение в Российскую Федерацию – – было оформлено соответствующим Федеральным конституционным законом (от 21.03.2014 № 6-ФКЗ).

Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не называет четких требований к содержанию закона о принятии в РФ нового субъекта и ограничивается лишь тем, что он должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. Поэтому закон о принятии Крыма в состав России ограничился 24 статьями, в которых были оговорены вопросы признания гражданства, исполнения воинской обязанности, формирования органов государственной власти, судов и прокуратуры, социальной защиты населения, нотариата, адвокатуры, местного самоуправления, а также особенности применения налогового, бюджетного законодательства, организации финансовой и банковской системы и другие. Важной нормой Закона стала норма, устанавливающая государственные языки Республики Крым: русский, украинский и крымско-татарский языки. Трижды в ФКЗ вносились изменения. Досрочно, с 01.06.2014, в денежное обращение Крыма вошел российский рубль в качестве единственного платежного средства. Первоначально планировалось осуществить полный переход с гривны на рубль с 01.01.2016. Была введена единая всероссийская дата выборов, и 14.09.2014 проведены выборы в парламенты Крыма и Севастополя.

В течение всего 2014 года было принято 12 законов, устанавливающих особенности правового регулирования различных сфер жизни в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Такие законы были приняты по следующим вопросам:

Предоставление мер социальной защиты (поддержки), а также выплаты по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан (закон от 22.12.2014 № 421-ФЗ);

Пенсионное обеспечение (законы от 21.07.2014 № 208-ФЗ, 01.12.2014 № 398-ФЗ);

Выплата пособий по безработице (закон от 01.12.2014 № 399-ФЗ);

Регулирование отношений в области СМИ (закон от 01.12.2014 № 402-ФЗ);

Развитие Крымского федерального округа и свободная экономическая зона в Крыму (закон от 29.11.2014 № 377-ФЗ);

Особенности применения трудового законодательства (закон от 14.10.2014 № 299-ФЗ);

Физическая культура и спорт (закон от 21.07.2014 № 211-ФЗ);

Функционирование финансовой системы в переходный период (закон от 02.04.2014 № 37-ФЗ);

Органы судейского сообщества (закон от 23.06.2014 № 155-ФЗ);

Применение уголовного законодательства (закон от 05.05.2014 № 91-ФЗ);

Отбор кандидатов в федеральные суды (закон от 23.06.2014 № 156-ФЗ);

Защита вкладов (закон от 02.04.2014 № 39-ФЗ);

Прекращение соглашений по Черноморскому флоту РФ (закон от 02.04.2014 № 38-ФЗ).

Не все вопросы урегулированы на данный момент, поэтому принципиально важной в правовом смысле является статья 23 Закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ, которая призвана разрешить возникающие правовые коллизии.

Статья говорит о том, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено законом. Ранее принятые акты Крыма и Севастополя действуют на их территории до 01.01.2015 или до принятия соответствующего акта РФ или нового акта Крыма или Севастополя. Акты Крыма и Севастополя действуют в части, не противоречащей Конституции РФ.

В 2015 году планируется продолжить законодательное регулирование вопросов интеграции Крыма в российское правовое пространство. Конкретные законодательные предложения содержатся в Отчете о состоянии российского законодательства в 2014 году, подготовленном Государственной Думой и Советом Федерации.

2. Судебная реформа.

В 2014 году произошло с упразднением последнего. Юридически оформлено это было двумя законами: о поправке к Конституции РФ (от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) и Федеральным конституционным законом от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации». Последний уже неоднократно подвергся изменениям, два из которых было внесено еще до вступления закона в силу. Объединение высших судов много критиковалось специалистами и самими судьями. Претензии были также к Федеральному закону о порядке отбора кандидатов в первоначальный состав Верховного Суда РФ (от 05.02.2014 № 16-ФЗ), предусмотревшему создание Специальной квалификационной коллегии и Специальной экзаменационной комиссии. Ряд судей потеряли свои должности.

За громкой судебной реформой прошла почти незамеченной , проведенная той же поправкой к Конституции РФ. Поскольку новая формулировка статьи 129 Конституции РФ оставила прежнюю неопределенность в вопросе основных полномочий и статуса прокуратуры (поддержка государственного обвинения или надзор за законностью), реформа свелась к изменению порядка назначения прокуроров. Так, прокуроры субъектов РФ, а также иные прокуроры, кроме прокуроров городов и районов, стали назначаться и освобождаться от должности Президентом РФ. При этом представление Генерального прокурора РФ требуется лишь для назначения прокуроров субъектов РФ.

Фактически это подчиняет прокуратуру Президенту РФ.

Этот тезис подтверждается также тем, что из Конституции РФ исчезла прежняя формулировка «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации».

Все последствия судебной реформы и реформы прокуратуры нам еще предстоит испытать на себе, так как в этом году были проведены только подготовительные мероприятия для работы судебной системы в новом формате. Ожидать скорого завершения судебной реформы не приходится. Возможно, для ее завершения требуется реформа процессуального законодательства. Так, в 2014 году неоднократно поднималась тема , Кодекса административного судопроизводства (), и есть вероятность, что в недалеком будущем процессуальное законодательство претерпит существенные изменения.

Не остался в стороне от . Изменения в закон о Конституционном Суде РФ коснулись порядка назначения судей, снижения кворума для рассмотрения дела, установления пресекательного срока для подачи жалобы (1 год), снятия ограничений на рассмотрение дела без проведения слушания. Одной из важнейших новелл стало закрепление приоритета Конституции РФ и решений Конституционного Суда РФ перед решениями международных судов. Так, в случае противоречия решения Европейского суда по правам человека позициям Конституционного Суда РФ суд общей юрисдикции обязан обратиться в Конституционный Суд РФ. Подлежащее исполнению решение ЕСПЧ должно соответствовать Конституции РФ (и правовым позициям Конституционного Суда).

3. Реформа Совета Федерации.

В 2014 году российская Конституция была изменена дважды: помимо судебной власти под изменения попал Совет Федерации. В июле вступила в силу поправка к Конституции РФ (закон от 21.07.2014 № 11-ФКЗ), которая . Наряду с представителями субъектов РФ в верхнюю палату стали входить представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от субъектов РФ. Эта норма вызвала немало дискуссий о нарушении разделения властей, несменяемости власти, а также догадок о личностях будущих сенаторов. Прошло почти полгода с принятия закона, однако эти догадки так и не разрешились: Президент РФ не реализовал свои полномочия по назначению членов Совета Федерации. А в Конституции РФ не указан срок, в течение которого Президент РФ обязан назначить в верхнюю палату представителей Федерации.

В связи с этим вполне вероятен сценарий, что места сенаторов займут лидеры партий, которые в 2016 году не пройдут на выборах в Думу.

В закон о порядке формирования Совета Федерации в 2014 году трижды вносились изменения, однако он не был приведен в соответствие с поправкой к Конституции РФ. Из важных изменений можно также отметить . Если в 2013 году в новой редакции закона был введен пятилетний ценз оседлости, то теперь положения о цензе были уточнены: при этом новым является лишь альтернативное требование совокупного проживания на территории субъекта РФ в течение 20 лет (закон от 28.06.2014 № 196-ФЗ).

4. Реформа избирательной системы.

Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вернул смешанную мажоритарно-пропорциональную систему выборов. Если в 2003, 2007 и 2011 годах выборы депутатов в Государственную Думу проводились по партийным спискам, то теперь, в 2016 году, вернется смешанная система, по которой выборы проводились последний раз в 1999 году. 225 депутатов будут избираться по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, и еще 225 депутатов – по одномандатным округам.

Вероятно, такой ход был сделан для того, чтобы вернуть утраченные голоса в 2016 году: на выборах 2011 года «Единая Россия» утратила конституционное большинство в Думе, набрав 49 % голосов и получив 238 мест, что на 15 % и на 77 мест меньше, чем на предыдущих выборах. Как известно, сама по себе мажоритарная система выгодна власти, она хорошо работает в системе с одной доминирующей партией. За счет кандидатов-одномандатников партия власти может получить больше голосов.

Кроме того, Федеральный закон от 04.06.2014 № 146-ФЗ вернул графу «против всех кандидатов» для выборов в органы местного самоуправления. Однако это не то, чего ожидала от законодателя общественность.

Есть мнения, что кандидат «против всех» оттягивает на себя голоса, которые могли бы быть отданы оппозиции на местных выборах, поэтому это опять же выгодно «Единой России».

5. «Закручивание гаек». Ограничение политических прав и свобод.

В 2014 году была продолжена и, косвенно, свобода слова и СМИ, проводимая с 2012 года.

Так, был принят известный закон о блогерах (Федеральный закон от 05.05.2014 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей»), фактически приравнявший блогеров с аудиторией от 3000 пользователей в день к СМИ и установивший соответствующие ограничения.

14.10.2014 Президент РФ подписал Федеральный закон № 305-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», устанавливающий ограничения для учреждения СМИ и владения акциями СМИ со стороны иностранцев. Закон вводится в действие с 01.01.2016.

Существенное ужесточение ответственности произошло по «экстремистским» и «сепаратистским» статьям Уголовного кодекса РФ. Повысилась ответственность и за нарушения законодательства о публичных мероприятиях. Федеральный закон от 21.07.2014 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» ввел новый уголовный состав «Неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» (статья 212.1). Эта статья предусмотрена для тех, кто уже привлекался за аналогичные административные правонарушения более двух раз за полгода. Максимальное наказание составляет 5 лет лишения свободы, штраф доходит до миллиона рублей. Статья 212 Уголовного кодекса РФ, посвященная массовым беспорядкам, также была изменена законом от 05.05.2014 № 130-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части повышения максимального срока лишения свободы с 10 до 15 лет.

Как мы недавно писали, продолжилось и ужесточение . Был принят Федеральный закон от 04.06.2014 № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в соответствии с которым НКО принудительно включаются в реестр «иностранных агентов» по решению уполномоченного органа исполнительной власти, которое может быть обжаловано в суд.

Федеральный закон от 24.11.2014 № 355-ФЗ установил запрет на любое сотрудничество политических партий с иностранными государствами и гражданами, а также исключил иностранцев из российского политического процесса.

27.11.2014 депутаты Александр Тарнавский и Антон Ищенко внесли в Госдуму проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, предусматривающий признание деятельности иностранных или международных организаций нежелательной на территории России. Законопроект поддержан Верховным Судом РФ и Правительством РФ.

Закручивание гаек в отношении иностранцев, естественно, происходило в . В качестве ответа можно рассматривать и « », который был принят только в первом чтении в октябре. Но кроме громкого разрешения Совета Федерации на ввод войск и его отзыва ничего более заметного законодатели не сделали в ответ на санкции. И вряд ли сделают. В 2015 году предстоит выбираться из кризиса, вызванного санкциями и « », в том числе коррекцией законодательства в экономической, налоговой и бюджетной сферах.

Из других принятых в этом году законов можно отметить закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ « », который призван навести порядок в стратегическом управлении страной, планировании социально-экономического развития; закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ « », который предполагает участие общества в контроле деятельности государственных органов и учет мнения граждан при принятии важных управленческих решений. Также принят закон от 04.11.2014 № 327-ФЗ «О меценатской деятельности», о котором мечтали представители сферы культуры и который считается важным в рамках государственной культурной политики.

В целом 2014 год подтвердил тенденцию роста законотворческой активности субъектов права законодательной инициативы (внесено примерно на 150 проектов законов больше, чем в 2013 году) и Государственной Думы (принято на 100 законов больше, чем в 2013 году).

Высока скорость принятия некоторых законов, как правило, поддержанных Администрацией Президента РФ, а также особо важных законов (например, поправок к Конституции РФ). Подавляющая масса законов по-прежнему направлена на корректировку существующего законодательства, нередко технического характера, что не свидетельствует о качестве законов. Основными тенденциями законотворческой деятельности парламента остаются поддержание существующего политического режима, стремление к несменяемости властной элиты и подавление протестного движения. Последнее во многом связано с реальной «оранжевой» угрозой, нависшей над российским государством.

Ермошин П.Ю.
Ермошин Павел Юрьевич / Ermoshin Pavel Yurevich – юридический факультет, студент
Российский государственный гуманитарный университет, г. Москва

Аннотация : в данной статье рассмотрены одни из причин необходимости реформирования Совета Федерации в ключе повышения представительности данного органа.

Ключевые слова: конституция Российской Федерации, Совет Федерации, Федеральное Собрание, выборы, государственное устройство.

Keywords: constitution of the Russian Federation, The Counsil of the Federation, elections, state structure.

В конституционном строе Российской Федерации недавно произошли серьезные изменения, коснувшиеся преимущественно судебной системы. Данные преобразования породили дискуссию относительно дальнейшего реформирования структуры и принципов работы органов различных ветвей власти в нашей стране. Целью данной работы является рассмотрение процесса формирования Совета Федерации и дискуссия, которая существует относительно современной ситуации, сложившейся в таком важном вопросе.

Автор хотел бы обратиться к мнению ученого Л.В. Лазарева, которое было высказано в комментарии к Конституции РФ: «Характеристика Федерального Собрания как представительного органа означает, что он в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет народ Российской Федерации, будучи его легитимным представителем в силу Конституции. В принципе это означает, что Федеральное Собрание – выборный орган» . Согласно выше приведенной позиции, можно говорить о том, что существует точка зрения, согласно которой органы, формирующие ФС, должны быть избираемы.Согласно ст. 95 Конституции РФ , Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. На основании выше сказанного, логично предположить, что обе палаты должны быть избираемы. Согласно же ст. 94 Конституции РФ, данные палаты являются как законодательными, так и представительными органами. Что можно считать представительностью? Здесь необходимо отметить, что в ст. 3 Конституции РФ закреплено положение, согласно которому, единственным источником власти и суверенитета является народ. Таким образом, именно представительство со стороны граждан выглядит процедурой, которая могла бы придать максимальную легитимность для работы органа государственной власти. Кроме того, выборность должностных лиц способствует более активному включению граждан в непосредственное управление государством посредством процедуры выборов. Исходя из этого, субъекты, обладающие реальными властными полномочиями, будут ответственны за свою деятельность непосредственно перед избирателями. Кроме того, СФ обладает так же важными контрольными полномочиями в рамках парламентского контроля, важной ролью в назначении высших должностных лиц, а роль в процедуре вынесения импичмента Президенту РФ данной палаты трудно переоценить. Особенно необходимо отметить, что распустить СФ не имеет права ни одно должностное лицо или орган, в рамках нынешней системы государственной власти в нашей стране.Обратимся к ст. 3 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» , в которой говорится: «Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Таким образом, каждый гражданин РФ, отвечающий определенным цензам, может принять участие в процедуре выборов. Удовлетворяет ли данным положениям ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Совета Федерации»?

На первый взгляд нет. Согласно выше приведенному акту: «Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации». Таким образом получается, что верхняя палата ФС РФ не избирается гражданами, что является нарушением избирательных прав, закрепленных в Конституции РФ, а так же федерального закона. Присутствует лишь учет мнения, коим соответствующие субъекты вполне могут пренебречь, учитывая различные политические моменты и уровень правовой культуры. На основании этого вывода вытекает необходимость немедленного реформирования процедуры формирования СФ РФ.

Во-первых, согласно ст. 96 Конституции РФ: «Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами». Таким образом, порядок формирования этого законодательного органа определяют сами законодатели, а не нормы Конституции РФ. На этом основании заявлять о существовании правовой коллизии безосновательно.

Во-вторых, согласно ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Совета Федерации» : В случае, если конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», то в этом случае кандидатом для наделения полномочиями члена СФ может быть депутат ГД РФ или представитель органа местного самоуправления, занимающий свою должность на выборное основе. Таким образом, можно говорить о том, что процедура избрания, хотя и на иную должность (депутата федерального или местного уровня), но со схожими функциями, была соблюдена и лицо получило поддержку граждан.Из всего выше сказанного можно сделать следующие выводы. Федеральное законодательство, регулирующее процедуру формирования СФ РФ, не находится в прямом несоответствии и конфронтации с нормами Конституцией РФ. Необходимость реформирования выше приведенной процедуры на данных основаниях не может быть состоятельной. С другой стороны, в рамках толкования и дискуссии о дальнейшем реформировании конституционного законодательства РФ было бы большой ошибкой не учитывать такой момент, как более активное привлечение граждан к управлению государством, учитывая, что подобный опыт в России уже имелся в 90-ые годы прошлого века. Однако, конечное решение зависит от уровня развития общественных отношений в нашей стране и воли соответствующих органов и должностных лиц.

Литература

1. Лазарев Л.В.

На реализацию принципа разделения властей оказывает существенное влияние взаимодействие федеральных органов государственной власти с региональными (органами государственной власти субъектов Федерации). Именно на данном направлении были сосредоточены усилия президентской власти в начале 2000-х гг. Причиной явилась резко обозначившаяся политика децентрализации, под знаком которой проходили 1990-е гг., которая привела к экономическому спаду и снижению административного потенциала государства. Отечественный политолог В.Гельман, суммируя оценки различных исследований, выделил следующие тенденции, способствующие децентрализации:

Передача регионам важнейших ресурсов – институциональных (возможность принятия регионами законов, противоречащих федеральным), административных (самостоятельное формирование органов власти в субъекте, влияние на назначение руководителей федеральных структур, включая силовые, влияние на региональные власти финансово-экономических и криминальных структур), экономических (переход под контроль региональных администраций части государственной собственности и значительной доли бюджетных средств – до 60%);

Нарастание ассиметрии как в отношениях между Центром и регионами, так и в политическом и экономическом статусе самих регионов, вследствие распространения практики двусторонних договоров о разграничении полномочий между субъектами федерации и Центром (в 1990-х гг. было заключено 42 договора с 47 субъектами ) и предоставления эксклюзивных прав некоторым этническим республикам (Татарстан, Башкортостан), а также экономически процветающим регионам;

Утрата Центром рычагов воздействия на региональные политические процессы, превращение региональных элит в ведущих акторов общероссийского политического процесса, способных играть роль «группы вето» в ходе федеральных выборов, вынуждая Центр к новым уступкам.

Весной 2000 г. обозначились основные направления внутрен­ней политики нового президента: реорганизация государства, преследующая цель укрепле­ния центра, а также всей вертикали власти; отстранение бизнес-элиты от центров политической власти; либерально-рыночные нововведения в экономическую и социальную политику.

Реорганизация вертикали государственной власти включила в качестве важнейшей меры создание семи федеральных округов, оказавшихся промежуточным и одновременно связующим зве­ном между центром и регионами России. Федеральные окру­га - Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, При­волжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Основной задачей полномочных представителей Президента являлось приведение политики и правовой базы субъектов Федерации в соответствие с общефедеральными законодательст­вом и государственной политикой. Введение полномочных представителей в Со­вет Безопасности Российской Федерации и фактически, и формально воз­высило их над всеми губернаторами, а также над большинством фе­деральных министров и законодателей.

Хотя в решении о создании федеральных округов указывалось, что задача президентских полпредов - не руководство регионами, а регулирование и координация действий федеральных органов власти на местах, их деятельность первое время порождала серьезные конфликты. Однако, уже через год после создания федеральных округов и института полпредов Президент выразил удовлетворение реформой, выделив среди ее поло­жительных следствий приведение законодательных актов регио­нов в соответствие с федеральной Конституцией.

Вторая важная реформа в механизме государственной вла­сти - реорганизация Совета Федерации, верхней палаты Феде­рального собрания - также серьезно ущемила статус региональ­ных лидеров. Губернаторы и председатели региональных законо­дательных собраний, являвшиеся по статусу и членами верхней палаты, должны были, согласно реформе, рас­статься с местами в Совете Федерации. Вместо них членами Совета Федерации становились рядовые представители региональных исполнитель­ных и законодательных органов. В результате уменьшались как возможности влияния региональных лидеров на центральную власть, так и политический вес самих регионов. Региональные лидеры сначала оказали сопротивление реформе, но в июле 2000 г. вынуждены были уступить объединенным усилиям Президен­та и Государственной Думы.

В-третьих, президент создал для губернаторов Государствен­ный совет, совещательный орган, призванный давать стратеги­ческие рекомендации для разработки новой законодательной базы. Как и Государственный совет, созданный некогда Алексан­дром I, он не обладает реальными властными полномочиями. Новое коллективное представительство губернаторов было несравнен­но менее влиятельным, чем прежнее: Госсовет собирается не чаще одного раза в три месяца, а в промежутках от его имени действует президиум из семи губернаторов. Поскольку президиум регу­лярно полностью сменяется, он, как и Госсовет, не может приобре­сти роли реального властного института.

В отношениях с регионами была применена тактика отказа от договорных отношений. Так, к 2002 г. осталось в силе 14 договоров с субъектами федерации, остальные были тем или иным путем денонсированы. Это привело к выравниванию политических статусов регионов.

Изменение налогового законодательства снизило поступления в региональные бюджеты, что сделало их более зависимыми от трансфертов из Центра, который к тому же стимулировал перераспределение собственности в регионах в пользу общероссийских финансово-промышленных групп.

Важным шагом по укреплению вертикали власти стало принятие поправок к действующему законодательству, которые дали президенту право временно отстранять губернаторов от должности, если в отношении них возбуждено уголовное дело, а также распускать законодательный орган власти субъекта федерации, не исполняющий постановления суда. На главах субъектов федерации теперь лежала ответственность не только за выполнении предвыборных обещаний, но и за исполнение федеральных законов, указов Президента, актов правительства и судебных решений.

Реформирование осуществлялось и по другим направлениям. В 2001 г. был принят закон «О политических партиях», запретивший регистрацию региональных партий, которые чаще всего управлялись региональными элитами. В 2002 г. были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые предполагали избрание не менее 50% депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по пропорциональной системе. Целью этих преобразований являлось повышение роли партий как в федеральном, так и в региональном политическом процессе.

Реформа государственного механизма в начале 2000-х гг. позволила федеральной власти повысить управляемость регионами, оказывать влияние на политическую элиту субъектов федерации и с наименьшими препятствиями проводить в жизнь свою волю, что привело к стабилизации политической жизни в стране.

9. Реформа политической власти 2004 г.

13 сентября 2004 г., выступая на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации, Президент России предложил новую реформу политической власти, продиктованную необходимостью повышать эффективность органов власти в решении всего комплекса стоящих перед страной проблем. Реформа была продиктована захватом террористами школы в Беслане и другими террористическими актами, которые были осуществлены на территории страны. Суть предложений, высказанных Президентом, свелась к следующим преобразованиям:

1. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации избираются законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. Такой принцип формирования высшей исполнительной власти в регионах соответствует принципам образования Правительства Российской Федерации.

2. Одним из механизмов, обеспечивающих реальный диалог и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором должны стать общенациональные партии. В интересах укрепления политической системы страны введена пропорциональная система выборов в Государственную Думу.

3. Образована Общественная палата как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений и законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, имеют общенациональное значение. В январе 2006 г. Общественная палата приступила к работе.

В соответствии со ст.32 Конституции России каждый гражданин имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. В реальной действительности это право оставалось декларативным, потому что граждане, не имеющие поддержки финансовых, административных, корпоративных или криминальных структур, не могут всерьез рассчитывать на успех в предвыборной борьбе. Поэтому нередко к руководству регионами приходили политики, обязанные своим избранием соответствующим структурам и в дальнейшем свою деятельность строили из их интересов, а не из интересов большинства граждан. А так как должность руководителя администрации является выборной, то, несмотря на недовольство народа, добиться смещения такого руководителя федеральным органам власти было практически невозможно. Президент предложил эту систему власти сделать полностью подконтрольной федеральному центру, так как именно президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, поэтому за низкую эффективность работы органов государственной власти в субъектах федерации он несет персональную ответственность.

В каждой стране, перешедшей к демократизации, складывается своя система, которая основывается как на международном опыте, так и на национальных особенностях. Демократия в России только ищет свой путь, который сможет привести к созданию эффективной системы власти, заботящейся о людях и поддерживаемой обществом.

Голосование по партийным спискам вводится с целью ускорения политической социализации граждан, которые, по замыслам реформаторов, будут вынуждены разбираться в политических программах партий, чтобы сделать правильный выбор. Предполагается, что в такой системе сложнее будет избираться во власть популистам, демагогам и другим политикам, для которых интересы людей не являются определяющим критерием в практической политической деятельности, а политические партии будут разрабатывать свои программы, исходя из интересов тех или иных больших социальных групп, которые станут электоральной базой политических субъектов. Эффективность деятельности каждой политической партии можно будет определить по результатам политической практики после прихода к власти. Политическая партия, не оправдавшая ожиданий избирателей, на следующих выборах не сможет гипотетически добиться такой поддержки, которая могла бы обеспечить ей место в новых органах государственной власти. Такая схема эффективно работает в ряде демократических стран.

В российское законодательство были внесены также следующие изменения: установлен семипроцентный барьер для прохождения политической партии на выборах в российский парламент; предоставлено право политической партии, победившей на выборах в региональный парламент, предлагать Президенту России своего кандидата на пост главы исполнительной власти субъекта федерации.

Практическое решение вопросов повышения эффективности государственной власти неизменно приводит к дискуссии о потенциальных опасностях, подстерегающих общество на данном пути. Так, в частности современные споры о «вертикали власти» предполагают три различных взгляда на проблему: во-первых, как средство для обеспечения единства, силы и эффективности государства; во-вторых, временная мера, связанная с террористической угрозой; в-третьих, как курс на свертывание демократии в стране, подрыв неокрепших демократических ценностей и институтов.

Для того, чтобы у граждан не возникало чувства опасности за демократическое будущее, представляется необходимым, во-первых, создание такой системы власти и управления, которая не подавляла бы многообразие существующих в обществе интересов и потребностей, а способствовала их реализации, и, во-вторых, характерными чертами каждого человека должны стать стремление к согласию и общественной солидарности, а также потребность контроля за властью.