Reforma federal en Rusia: problema y búsqueda de una solución. Reforma del Consejo de la Federación Reforma federal en la Federación de Rusia

representante en el consejo de la federación
Asamblea Federal de la Federación Rusa
de la administración de la región de Perm

Reforma de las relaciones federales en la Federación de Rusia

El tema de nuestra reunión de hoy es la reforma de las relaciones federales en la Federación de Rusia. Antes de hablar de la reforma de las relaciones federales, respondamos a la pregunta: ¿Qué son las relaciones federales?

Las relaciones federativas son relaciones entre el centro, regiones y municipios, principalmente en el ámbito de distribución de competencias y competencias, que se reflejan en la formación de relaciones presupuestarias.

¡En base a esto, intentaremos determinar la reforma de las relaciones federales! La reforma son cambios sistémicos o esenciales. Por tanto, el tema de nuestra conversación de hoy se puede definir como cambios sistémicos en la relación entre el centro, las regiones y los municipios en términos de redistribución de poderes y cambios en el ámbito tributario y presupuestario.

En este sentido, la reforma de las relaciones federales en Rusia puede interpretarse en un sentido amplio y restringido. En un sentido amplio, comenzó en 1999 e incluyó reforma fiscal, reforma de las relaciones interpresupuestarias y reforma de la división de poderes. En sentido estricto, se trata de un proceso de delimitación de poderes que comenzó en 2003 y finalizará en 2009, cuando se introducirá en su totalidad la ley federal "Sobre los principios generales de la organización del autogobierno local en la Federación de Rusia". Rusia.

Consideremos la reforma de las relaciones federales en sentido estricto, como un proceso de delimitación de poderes. Pasemos al contenido principal de la reforma. Entonces, dijimos que el primer bloque de temas que considera la reforma está directamente relacionado con los poderes de gasto.

¿Qué es una autoridad? Para responder a esta pregunta , es necesario remitirse a la Constitución. La Constitución de la Federación de Rusia asigna al Estado áreas o sujetos de jurisdicción estrictamente definidos. Así, por ejemplo, el art. 71 determina qué cuestiones son competencia de la Federación de Rusia. Hay 18 sujetos de jurisdicción de este tipo, que incluyen funciones tan importantes del Estado como el establecimiento de un sistema de poderes legislativo, ejecutivo y judicial, la regulación y protección de los derechos y libertades humanos, la defensa y la seguridad, la protección de las fronteras estatales, el establecimiento de las bases jurídicas de el mercado único y otros.

Debido a la estructura federal de Rusia, el ejercicio de los poderes se lleva a cabo en varios niveles: federal, regional y local. Por tanto, en el art. 72 también define los sujetos de jurisdicción conjunta de la Federación de Rusia y las entidades constitutivas de la Federación de Rusia. Hay 14. Los sujetos de jurisdicción de la Federación de Rusia están regulados exclusivamente por leyes federales.

En materia de jurisdicción conjunta, se aplican las leyes federales y las leyes de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia adoptadas de conformidad con ellas. Así, si los primeros son unificados, uniformes para todo el territorio del país, los segundos pueden diferir en diferentes regiones. Según el art. 73 sobre todas las demás cuestiones no enumeradas en los artículos 71 y 72, las entidades constitutivas de la Federación de Rusia tienen pleno poder estatal. Es decir, todas las demás cuestiones son competencia de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia. Los sujetos de competencia de los órganos de autogobierno local (en adelante, órganos de autogobierno local) deben incluirse en un grupo separado. Así como aquellas cuestiones cuya implementación pueda trasladarse de un nivel a otro. Así, hemos identificado cinco tipos de sujetos de autoridad, en función de dos criterios: el nivel de poder y el grado de libertad en la toma de decisiones.

Sujetos de autoridad y poderes de gasto.

en la federación rusa

1. Sujetos de autoridad y poderes de gasto* de la Federación de Rusia(Artículo 71 de la Constitución de la Federación de Rusia).

2. Sujetos de jurisdicción conjunta de Rusia
Federación y entidades constitutivas de la Federación de Rusia ( Arte. 72 de la Constitución de la Federación de Rusia).

3. Sujetos de jurisdicción y facultades de gasto de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia.

4. Sujetos de competencia y facultades de gasto de los gobiernos locales.

5. Facultades delegadas por el Estado.

* - facultades de regulación, ejecución y apoyo financiero.

Sin embargo, el tema en sí (por ejemplo, garantizar la defensa y la seguridad) no determina las responsabilidades del Estado en esta área. Deben describirse en detalle en una o más leyes federales, si es una entidad constitutiva de la Federación de Rusia, o en las leyes de una entidad constitutiva de la Federación de Rusia, si es una entidad constitutiva de la Federación de Rusia. Por tanto, la materia incluye un conjunto de poderes, o un conjunto de obligaciones del Estado para con los ciudadanos, definidos por la ley.

En este sentido, surge la pregunta: ¿la obligación del candidato que gana las elecciones es un poder? Por ejemplo, ¿la obligación de introducir viajes gratuitos en transporte público para los pensionistas? ¡No! Sin embargo, tan pronto como esta obligación está consagrada por ley, los recursos financieros para su implementación se incluyen en el presupuesto y se determina el círculo de ejecutores; podemos decir que se ha transformado en una autoridad (autoridad de gastos). Por tanto, es habitual separar competencias de regulación legal (o introducción de obligaciones), competencias de ejecución (o cumplimiento de obligaciones) y competencias de apoyo financiero (obligaciones de financiación).

Sistema de competencias de gasto en la Federación de Rusia

¿No pueden coincidir? Para responder a esta pregunta, es necesario pasar al tercer componente de los poderes de gasto: los poderes de apoyo financiero.

¿Qué fondos se utilizan para financiar las obligaciones del estado? La financiación de las competencias se realiza con cargo al presupuesto estatal de un nivel u otro, que se forma principalmente a partir del pago de impuestos pagados de conformidad con la ley. Por lo tanto, las reglas generales para la financiación del sistema de poderes estatales se definen en los Códigos Fiscales y Presupuestarios de la Federación de Rusia. El Código Tributario establece los tipos de impuestos que se pueden recaudar dentro del país y las reglas para su pago. El Código de Presupuesto regula los procedimientos para la realización de los gastos presupuestarios, y también determina los tipos y procedimientos para la transferencia de asistencia financiera a presupuestos inferiores, para los cuales los ingresos tributarios recibidos no son suficientes para cumplir con las obligaciones que se les asignan.

Interrelación de poderes estatales
y finanzas públicas

En este sentido, es extremadamente importante la cuestión de hacer coincidir el volumen de las obligaciones gubernamentales y el volumen de recursos financieros disponibles en el presupuesto para su implementación. ¿Qué pasa si esos recursos financieros no son suficientes? Se produce una situación de incumplimiento de las obligaciones gubernamentales, algunas de las cuales deben cancelarse. ¿Cómo puedo cancelarlos? Sólo hay una manera: cambiar la legislación, reduciendo algunas de las obligaciones del Estado para con los ciudadanos.

Otra cuestión que es necesario abordar es la del equilibrio de poderes de cada nivel. Obviamente, cuanto más poderes se concentran en el nivel superior (el nivel del centro federal), menos federal es el estado y, en consecuencia, viceversa. Ejemplos de estados federales con poderes más amplios a nivel subfederal son Estados Unidos y Suiza. Por ejemplo, en Estados Unidos, el gobierno federal es responsable de la defensa nacional, los servicios postales, la emisión de dinero, la regulación del comercio interestatal y el comercio internacional. Las autoridades estatales y locales incluyen educación, bienestar, policía, bomberos y otros servicios locales como servicios de biblioteca, eliminación de desechos, etc. A nivel local en los Estados Unidos, también hay varias agencias gubernamentales separadas, cada una de las cuales tiene la derecho a recaudar impuestos y es responsable de la administración de ciertos programas. ¿Qué grado de federalismo se ha desarrollado hoy en Rusia? Intentemos responder a esta pregunta al final de nuestra conferencia.

Ahora volvamos a la reforma de las relaciones federales y hablemos de sus requisitos previos. ¿Por qué era necesario reformar el sistema de poderes? El sistema existente tenía una serie de deficiencias importantes.

El volumen de las obligaciones del gobierno generalmente se mide como la proporción del gasto público (gasto presupuestario en todos los niveles) con respecto al PIB del país. Esta cifra varía en diferentes países desde el 65% al ​​68% en Suecia o el 50% al 54% en Francia o Italia, hasta el 35% en Estados Unidos, Japón o Australia. En general, se acepta que sólo aquellos países con un alto nivel de ingreso per cápita pueden permitirse la mayor proporción del gasto público.

Es bastante obvio que las obligaciones establecidas en la legislación eran excesivas. No es casualidad que la principal razón para la reforma de las relaciones federales se cite con mayor frecuencia como el volumen excesivo de obligaciones y gastos gubernamentales. El volumen del PIB redistribuido a través del presupuesto estatal a finales de los años 90 ascendió a más del 46% del PIB. Sin embargo, el gasto público no cubrió todas las obligaciones gubernamentales. Fue durante este período que apareció el término “mandatos no financiados”. Comenzaron a designar aquellas obligaciones estatales que no se financiaban con cargo a los presupuestos y estaban suspendidas para su ejecución. Así, el presupuesto estatal consolidado comenzó a caracterizarse por un déficit oculto. ¿Por qué escondido? Los gastos superaron a los ingresos de forma oculta. Es decir, algunos de los gastos no se reflejaron en el presupuesto federal. ¿Por qué? Porque los poderes estaban consagrados en la legislación y el Estado estaba obligado a cumplirlos, pero no había dinero para ellos.

Otro motivo de la reforma fue la opacidad de los gastos y la inestabilidad de los ingresos del presupuesto regional. Casi todos los años, la ley de presupuesto federal establece nuevas reglas con respecto a la formación de los ingresos del presupuesto regional. Esto se produjo como resultado de cambios en las normas para la distribución del ingreso entre el centro federal y las entidades constitutivas de la Federación de Rusia, que fueron aprobados por la ley federal sobre el presupuesto para el próximo ejercicio financiero. En otras palabras, cada año el centro federal determina qué ingresos y en qué volumen recibirían los sujetos de la Federación, qué ingresos recibirían los presupuestos locales en forma de normas para las deducciones de los ingresos fiscales.

Un ejemplo ilustrativo en este sentido es la proporción de los ingresos presupuestarios de la región de Perm en el volumen total de ingresos recaudados en el territorio de la región de Perm:

1999 – 60%,

2000 – 56,1%,

2001 – 45%,

2002: 39,2%.

Los datos presentados indican cuán significativos fueron los cambios en los ingresos dependiendo de las decisiones tomadas por el centro federal y cuán inestables fueron. Dado que los estándares cambiaban anualmente, nunca fue posible predecir cuántos ingresos recibiría el presupuesto de la región de Perm en el próximo año fiscal. ¿Era posible planificar un presupuesto en estas condiciones?

Volumen de suspendido

obligaciones estatales

mil millones de rublos

Suspendido obligaciones
A expensas del gobierno federal presupuesto
Debido a territorial presupuestos
En virtud de las leyes federales, leyes de la Federación de Rusia, leyes de la RSFSR, resoluciones del Consejo Supremo de la Federación de Rusia
TOTAL

La figura anterior demuestra la magnitud del problema de los “mandatos no financiados”. En 2003, el volumen de obligaciones estatales suspendidas alcanzó los 1.368 mil millones de rublos. A modo de comparación, daré el volumen de ingresos presupuestarios consolidados en Rusia para 2003: 3.990 mil millones de rublos. Así, un tercio de los compromisos que se asumieron con los estados no pudieron cumplirse debido a restricciones presupuestarias.

Al mismo tiempo, tenga en cuenta que estas obligaciones fueron establecidas por leyes federales y debían cumplirse a expensas de los presupuestos regionales. ¿Quién fue el responsable de los poderes incumplidos? Creo que en las condiciones actuales esta pregunta era en gran medida retórica. .

Así, a principios de 2003, existía una necesidad urgente de racionalizar el sistema de delimitación de competencias entre todos los sujetos de las relaciones jurídicas: el centro federal, las entidades constitutivas de la Federación de Rusia y los órganos de autogobierno local.

Los requisitos previos discutidos anteriormente predeterminaron tres tareas clave que debían resolverse durante la reforma:

1) realizar la reestructuración y sistematización de competencias de acuerdo con los siguientes criterios:

¨ por niveles de gobierno responsables de introducir y regular las obligaciones pertinentes;

¨ por el alcance de las competencias de cada nivel de gobierno (o grado de libertad en la toma de decisiones);

¨ en relación con el consumidor del servicio;

2) describir cada autoridad para las obligaciones de gasto y las formas de prestación de servicios;

3) delimitar a largo plazo las fuentes financieras necesarias para cumplir con las obligaciones pertinentes.

Todos estos problemas se resolvieron cambiando la legislación federal. Así, la primera etapa de la reforma - 2003 - la etapa de reestructuración y sistematización de competencias o delimitación de competencias regulatorias.

Tareas de la reforma federal. relaciones

TAREAS DE REFORMA DE LAS RELACIONES FEDERALES

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Tareas de la reforma federal. relaciones

En la primera etapa de la reforma, se adoptaron dos leyes federales fundamentales que determinaron el sistema de poderes de los gobiernos locales y las entidades constitutivas de la Federación de Rusia. El trabajo sobre estos documentos se llevó a cabo simultáneamente.

Para preparar los proyectos de ley, se creó una comisión especial dependiente del Presidente de la Federación de Rusia para delimitar los temas de jurisdicción y poderes entre los órganos gubernamentales de la Federación de Rusia, los órganos gubernamentales de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia y los órganos gubernamentales locales.

La Ley federal "sobre los principios generales de la organización del autogobierno local en la Federación de Rusia" o la Ley de autogobierno local, como a veces se la llama, resolvió varios problemas. En primer lugar, estableció los principios de organización del autogobierno local y determinó cómo se forma el sistema de autogobierno local.

Etapa 1 – delimitación de poderes regulatorios

2003 Ley Federal No. 000 " Sobre los principios generales de la organización del autogobierno local en la Federación de Rusia" ¨ establecer los principios de organización territorial del autogobierno local; (Se ha establecido la formación obligatoria de municipios en dos niveles territoriales: en asentamientos y términos municipales); ¨ delimitación y asignación de determinadas competencias a cada nivel de LSG; (cada nivel fue delimitado y asignado sus competencias inherentes para resolver asuntos de importancia local, así como competencias estatales transferidas); ¨ determinación del procedimiento para transferir ciertos poderes estatales a los órganos de autogobierno local; ¨ establecer la responsabilidad de los órganos de autogobierno local en la ejecución de sus competencias

¿Cuántos niveles de gobierno local establece esta ley? Dos: el nivel de distritos municipales y el nivel de asentamientos. Los asentamientos forman parte de la estructura de los distritos municipales: varios asentamientos forman un distrito municipal.

En segundo lugar, la ley delimitó y asignó ciertas competencias a cada nivel de gobierno local. Asignó a cada nivel ciertos poderes o ciertas obligaciones hacia los ciudadanos. Podéis ver claramente qué obligaciones tiene el gobierno local con cada uno de vosotros. La lista es exhaustiva, es decir, el artículo define todas las funciones del gobierno local.

Además, la ley también determinó los procedimientos para transferir ciertos poderes estatales a los gobiernos locales y estableció la responsabilidad de su implementación. El objetivo principal de esta ley era acercar las autoridades locales lo más posible a la población, brindar un nivel diferente de servicios a la población y crear las condiciones para el desarrollo socioeconómico de los municipios.

Reforma de las relaciones federales.
Etapa 1 – delimitación de poderes regulatorios.

2003 Ley Federal N° 95 "Sobre la introducción de modificaciones y adiciones a la Ley federal "Sobre los principios generales de organización de los órganos legislativos (representativos) y ejecutivos del poder estatal de los sujetos de la Federación de Rusia": ¨ determinación de los poderes de los órganos gubernamentales de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia y mecanismos de relaciones con los órganos federales, ¨ establecer los principios básicos de gestión y disposición de la propiedad estatal en las entidades constitutivas de la Federación de Rusia, ¨ determinación de los principios básicos para la formación y aprobación de presupuestos de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia

La segunda ley fundamental tenía como objetivo la coherencia y coherencia de las normas legislativas relativas al estatuto de los poderes públicos de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia. Con su adopción, la ley federal "Sobre los principios y el procedimiento para delimitar áreas de jurisdicción y poderes entre los órganos gubernamentales de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia y sus relaciones con los órganos federales" fue declarada inválida.

La ley definió dos tipos de poderes de las autoridades estatales de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia:

¨ poderes, cuya ejecución se financia íntegramente con cargo a los presupuestos regionales. La regulación federal aquí es sólo un marco;

¨ poderes sobre sujetos de jurisdicción conjunta de la Federación de Rusia y las entidades constitutivas de la Federación de Rusia. Estos poderes los ejerce la región, pero se financian con fondos específicos del presupuesto federal.

Por lo tanto, estos poderes están regulados en detalle por las autoridades estatales de la Federación de Rusia. Recibieron una definición de poderes delegados.

Si se propone averiguar qué obligaciones tienen hoy las regiones con aquellos residentes que viven en el territorio de estos sujetos de la Federación, verá que la lista de estos poderes también será exhaustiva. La ley también estableció los principios básicos de gestión y disposición de la propiedad estatal de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia y determinó los principios básicos para la formación y aprobación de los presupuestos de las entidades constitutivas.

Así, tras la aprobación de estas dos leyes, se desarrolló un actual sistema de delimitación de “poderes regulatorios” entre niveles de gobierno. El sistema actual se presenta esquemáticamente en la siguiente figura.

Reforma de las relaciones federales

	Autoridad para:
regulador regulación de obligaciones	seguridad financiera de las obligaciones

Víctor Cherepanov

Reforma federal en Rusia: problema y búsqueda de una solución

Desde la proclamación de la soberanía de la Federación de Rusia en 1990, el estado federal ruso ha estado en un estado de reforma permanente. La política estatal en el ámbito de las relaciones federales ha cambiado repetidamente: desde la descentralización del poder estatal y la expansión de la independencia de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia hasta la máxima centralización a nivel federal.

En la etapa inicial de formación del federalismo ruso (1990-1999), la tendencia hacia la descentralización del poder estatal, consagrada en el Decreto del Presidente de la Federación de Rusia del 3 de junio de 1996 No. 803, adquirió una influencia dominante como la más importante dirección de la política regional en la Federación de Rusia. Sin embargo, los procesos de descentralización han alcanzado una escala tan impresionante que han comenzado a avanzar hacia su etapa extrema: la desintegración. En el movimiento histórico del Estado ruso ha surgido una dirección confederal.

La etapa actual de desarrollo del federalismo ruso se caracteriza por una mayor centralización del poder estatal. Para evitar posibles consecuencias negativas, se han tomado medidas a gran escala para reformar las relaciones federales destinadas a fortalecer la Federación de Rusia, construir una vertical del poder estatal, garantizar un espacio jurídico unificado de la Federación de Rusia y la legalidad constitucional en las actividades de todos. niveles y ramas del gobierno.

La reforma federal, como se cree comúnmente, comenzó con la formación de distritos federales y la introducción en ellos de la institución de representantes plenipotenciarios del Presidente de la Federación de Rusia, aunque esta institución existía antes en las entidades constitutivas de la Federación de Rusia. Se llevó a cabo una reforma del Consejo de la Federación; los líderes regionales fueron eliminados de su composición y reemplazados por representantes de los órganos ejecutivo y legislativo de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia. Se ha fortalecido el control federal sobre las autoridades regionales, se ha creado la institución de intervención federal, se han tomado medidas decisivas para garantizar la supremacía de la Constitución de la Federación de Rusia y las leyes federales, y para armonizar la legislación y los tratados regionales entre la Federación de Rusia y sus entidades constituyentes. Se llevó a cabo una dura acción política para rescindir dichos contratos. Como resultado, la mayoría de ellos han sido discontinuados; los ocho restantes están efectivamente inactivos.

Sin embargo, las medidas administrativas para fortalecer la condición de estado federal no fueron suficientes. Es necesario tener claridaddelimitación de competencias entre la Federación de Rusia y sus entidades constitutivas, revisión de la legislación federal sobre esta base. Como resultado del trabajo a gran escala realizado por la Comisión bajo la presidencia de la Federación de Rusia bajo el liderazgo de D.N. Kozak, paso a paso se adoptaron leyes que consolidaron el concepto de reforma federal:

Ley Federal de 4 de julio de 2003 No. 95-FZ “Sobre la introducción de modificaciones y adiciones a la Ley Federal “Sobre los principios generales de organización de los órganos legislativos (representantes) y ejecutivos del poder estatal de los sujetos de la Federación de Rusia"”;

Leyes federales del 29 de julio de 2004 No. 95-FZ “Sobre las enmiendas a las partes uno y dos del Código Fiscal de la Federación de Rusia y el reconocimiento como inválidos de ciertos actos legislativos (disposiciones de actos legislativos) de la Federación de Rusia sobre impuestos y tasas” y de 20 de agosto de 2004 No. 120-FZ “Sobre las enmiendas al Código de Presupuesto de la Federación de Rusia en materia de regulación de las relaciones interpresupuestarias”;

Ley federal de 22 de agosto de 2004 No. 122-FZ "sobre enmiendas a los actos legislativos de la Federación de Rusia y reconocimiento de ciertos actos legislativos de la Federación de Rusia como inválidos en relación con la adopción de leyes federales" sobre enmiendas y adiciones a la ley federal "Sobre los principios generales de organización" de los órganos legislativos (representativos) y ejecutivos del poder estatal de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia" y "Sobre los principios generales de la organización del autogobierno local en la Federación de Rusia".

Al delimitar la competencia entre el centro y las regiones en temas de jurisdicción conjunta, a las autoridades estatales de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia se les asignan poderes que están obligados a cumplir con cargo a su presupuesto y para cuya ejecución están obligados a cumplir. responsable. Los poderes restantes sobre temas de jurisdicción conjunta permanecen en el Centro Federal y pueden transferirse a las entidades constitutivas de la Federación de Rusia sólo con los recursos financieros adecuados.

Este enfoque se debe a la práctica establecida de que los líderes regionales, sin ejercer sus poderes, transfieran la responsabilidad de su propia inacción al Centro federal. Una manifestación sorprendente de tal irresponsabilidad fueron, por ejemplo, las violaciones masivas en el suministro de calefacción y electricidad a la población en muchas regiones del país. Según D.N. Kozak, “la falta de una delimitación clara de los poderes de las autoridades federales, regionales y locales permitió a las entidades constitutivas de la Federación de Rusia asignar la responsabilidad de resolver problemas de importancia regional a las autoridades federales o locales. Al mismo tiempo, los sujetos de la Federación tienen a su disposición los fondos previstos en el presupuesto para solucionar estos problemas”. El problema teórico aparentemente general de la división del poder estatal en el país ha adquirido una manifestación muy real en la vida de muchas personas.

La Ley Federal No. 95-FZ del 4 de julio de 2003 estableció una lista exhaustiva (cerrada) de poderes (41 poderes) de los órganos gubernamentales de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia en temas de jurisdicción conjunta y definió los principios básicos para la división. de competencias entre el centro y las regiones. La Ley Federal No. 122-FZ del 22 de agosto de 2004, sobre esta base, simplificó y revisó la legislación rusa. Se realizaron modificaciones y adiciones a 152 leyes federales, 112 leyes federales fueron declaradas inválidas total o parcialmente.

De este modo, se ha reforzado la responsabilidad de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia en el cumplimiento de las tareas más importantes de mantenimiento de la vida en las regiones y se ha intentado evitar la malversación de fondos de los presupuestos regionales.

Para cumplir con los poderes establecidos, a las entidades constitutivas de la Federación de Rusia se les asignan sus propios ingresos de forma permanente. Se propone igualar la provisión presupuestaria de las regiones mediante subsidios del Fondo Federal de Apoyo a los Ciudadanos de la Federación de Rusia, que se determinan anualmente cuando se aprueba el presupuesto federal. Como resultado se suprime el mandato federal no financiado, principalmente en la esfera social, en la que muchos beneficios y garantías sociales declarados por las leyes federales fueron financiados parcialmente con cargo al presupuesto federal. Esto reduce las desproporciones entre regiones y, en consecuencia, la desigualdad de las personas que viven en diferentes territorios de nuestro país.

Al mismo tiempo, las leyes federales destinadas a reformar las relaciones federales también contienen disposiciones controvertidas, no todas cumplen con las normas constitucionales.

Primero.Los poderes asignados a los órganos gubernamentales de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia afectan sólo a una parte de los sujetos de jurisdicción conjunta. Esto limita la competencia de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia en temas de jurisdicción conjunta, es decir, su libertad jurídica garantizada por la Ley Fundamental del país. Contrariamente a la Constitución de la Federación de Rusia, muchas competencias en materia de jurisdicción conjunta se han transferido de hecho a la jurisdicción de la Federación de Rusia y, en consecuencia, se han reducido los derechos de las regiones en este ámbito. Hay una mayor centralización del poder estatal en el país.

Según T.Ya. Khabrieva, parece posible interpretar estas normas de tal manera que "los súbditos de la Federación de Rusia tienen derecho a tomar decisiones sobre otras cuestiones, si no están dentro de la jurisdicción federal y las cuestiones de importancia local". Esta conclusión no es convincente, porque la Ley Federal del 4 de julio de 2003 No. 95-FZ establece claramente las siguientes disposiciones:

La lista de competencias de las autoridades públicas de una entidad constitutiva de la Federación de Rusia sobre temas de jurisdicción conjunta, ejercidos con cargo a sus presupuestos, que está consagrada en esta ley, no puede modificarse excepto introduciendo modificaciones en la misma o en el orden. de regulación legal avanzada de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia en el caso y dentro de los límites de lagunas legales federales regulación sobre sujetos de jurisdicción conjunta (cláusulas 4 y 5 del artículo 26.3), que, como se sabe, el legislador federal intenta evitar y no dejar espacio a los sujetos de la Federación de Rusia para la elaboración de leyes regionales en el ámbito de competencia conjunta;

Los poderes de las autoridades estatales de una entidad constitutiva de la Federación de Rusia sobre temas de jurisdicción conjunta, no previstos por esta ley y establecidos por otras leyes federales, se ejercen mediante subvenciones del presupuesto federal (cláusula 7 del artículo 26.3).

La Ley Federal No. 95-FZ del 4 de julio de 2003 no incluye dentro de la competencia de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia las siguientes áreas de relaciones públicas, mencionadas en el art. 72 de la Constitución de la Federación de Rusia a los sujetos de jurisdicción conjunta de la Federación de Rusia y sus sujetos:

Garantizar el cumplimiento de la legislación regional con la Constitución de la Federación de Rusia y las leyes federales (cláusula "a" de la parte 1 del artículo 72 de la Constitución; a continuación solo se indican los párrafos de la primera parte del artículo 72);

Protección de los derechos y libertades humanos y civiles, garantizando la legalidad, el orden público, la seguridad pública, el régimen de zonas fronterizas (punto “b”);

Cuestiones de propiedad, uso y disposición de la tierra, el subsuelo, el agua y otros recursos naturales (punto “c”);

Delimitación de bienes del Estado (punto “d”);

Legislación procesal administrativa, laboral, familiar, de vivienda, territorial, hídrica, forestal, del subsuelo y de protección ambiental (punto “k”);

Personal de organismos judiciales y policiales (letra “l”).

Basta detenerse en la protección de los derechos y libertades humanos y civiles, garantizando el estado de derecho, el orden público y la seguridad pública (punto “b”). Según la Ley Federal No. 95-FZ del 4 de julio de 2003, las entidades constitutivas de la Federación de Rusia no pueden financiar la seguridad pública, prevenir actos terroristas en el territorio de las entidades constitutivas, organizar la protección del orden público en las calles de las zonas pobladas. áreas y prevención de la delincuencia juvenil, etc. Es poco probable que las estructuras federales en la situación actual, cuando se ha declarado la guerra al terrorismo al Estado ruso, puedan resolver el problema de la seguridad pública por sí solas sin autoridades regionales.

Se han modificado la mayoría de las leyes federales en el ámbito de la jurisdicción conjunta, los poderes de gasto de las autoridades estatales de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia se han adaptado al máximo a la lista exhaustiva establecida por la Ley Federal No. 95-FZ de julio. 4, 2003. Como resultado, la competencia de las regiones en muchas áreas de jurisdicción conjunta se ha minimizado o eliminado por completo.

Particularmente graves son las cuestiones de propiedad, uso y disposición de los recursos naturales. Fue bajo el lema “la riqueza natural pertenece al pueblo de la república” que se desarrolló el “desfile de soberanías” a principios de los años noventa. Esta disposición fue una de las principales de la Declaración de Soberanía del Estado de la RSFSR y fue un argumento importante en la separación de Rusia de la Unión Soviética.

Sin embargo, la competencia de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia en el ámbito del uso del subsuelo se ha reducido al mínimo y ahora se extiende únicamente a los depósitos de minerales comunes. De hecho, las zonas restantes del subsuelo fueron transferidas a la Federación de Rusia. La situación es aún peor en el caso de los recursos forestales y hídricos. Se declaran propiedad federal exclusiva, los poderes de las autoridades estatales de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia están excluidos de los Códigos Forestal y de Agua (artículos 13, 59, 83 de la Ley Federal del 22 de agosto de 2004 No. 122-FZ). . Según la conclusión del Comité de la Duma Estatal de la Federación de Rusia sobre Gestión de Recursos Naturales y Medio Ambiente, tal reforma es contraria a la Constitución de la Federación de Rusia, conduce a la centralización de la gestión y a la pérdida de incentivos para las entidades constitutivas de la Federación de Rusia. Federación Rusa.

Segundo.Se ha reforzado la responsabilidad de las autoridades públicas por el incumplimiento o el cumplimiento inadecuado de las competencias asignadas, hasta la creación de una administración financiera provisional (federal). La formación de un organismo federal de este tipo en lugar del jefe (presidente) y el órgano legislativo (representante) legalmente elegido de una entidad constituyente de la Federación de Rusia contradice el art. 73 y 77 de la Constitución de la Federación de Rusia y bien puede interpretarse como una apropiación del poder de los órganos gubernamentales regionales, lo cual es inaceptable y está penado por la ley en la Federación de Rusia (Parte 4 del artículo 3 de la Constitución de la Federación de Rusia ).

Tercero.Una mayor centralización también es evidente en la regulación de la práctica contractual. Según la Ley Federal No. 95-FZ del 4 de julio de 2003, se permite sólo en los casos en que se debe a características regionales y “en la medida en que estas características determinen una división de poderes distinta a la establecida por las leyes federales”.

El acuerdo está firmado por el Presidente de la Federación de Rusia y el funcionario más alto de la entidad constitutiva de la Federación de Rusia, aprobado por la ley federal y tiene fuerza de ley federal. Tal contradicción entre el tratado y la ley federal convierte al tratado en una fuente “muerta” de derecho constitucional. Surgen conflictos legales y surge la pregunta sobre la fuerza jurídica comparada de la ley federal y el tratado.

La Constitución de Rusia consagra el derecho de los sujetos a una delimitación contractual de jurisdicción y poderes con la Federación (parte 3 del artículo 11). Esta norma constitucional se relaciona con los fundamentos del sistema constitucional y no puede ser modificada ni siquiera por el gobierno federal. constitucional por ley. Federalla legislación que regula el proceso de implementación de las normas constitucionales no puede limitar su efecto, determinar los límites de aplicación, establecer un procedimiento de licencia para la implementación de los derechos constitucionales o limitar la libertad de los sujetos para establecer relaciones contractuales con la Federación. Además, cuando un acuerdo es aprobado por la ley federal, deja de ser un acuerdo, un acto jurídico que establece Libre albedrío lados, y se convierte en un acto jurídico unilateral de la Asamblea Federal: una ley federal. De este modo de los Fundamentos del Sistema Constitucional el tratado queda excluido como fuente más importante del derecho constitucional de la Federación de Rusia.

Como resultado de la reforma federal (junto con sus indudables aspectos positivos señalados anteriormente), se realizó una revisión de los sujetos de jurisdicción conjunta de la Federación de Rusia establecidos por el art. 72 de la Constitución de la Federación de Rusia, se viola el equilibrio constitucional de las autoridades federales y regionales. Hay un desarrollo y una escalada inevitables. contradicciones entre el sistema federal y sus entidades constitutivas con respecto a la unidad y división del poder estatal en la Federación de Rusia. Esta contradicción constituye un gran problema estatal y científico que requiere solución.

Necesario en una determinada etapa de la formación del federalismo ruso la tendencia hacia la centralización del poder estatal no puede ser ilimitada en un estado federal. Porque esto puede conducir a una restricción injustificada de la independencia de los sujetos de la Federación de Rusia y, en última instancia, a la pérdida de los principios federales en la estructura estatal. La tendencia hacia la centralización debe equilibrarse con otra tendencia general hacia la búsqueda de acuerdos y solidaridad en un sistema federal. La política estatal equilibrada y coordinada aplicada en relación con el “regreso” de la República Chechena a un espacio jurídico único y su integración coherente en la Federación de Rusia lo confirma.

El modelo prometedor del federalismo ruso presupone una combinación razonable de centralización del poder federal e independencia regional, logrando un “medio dorado” en las relaciones federales. Las actividades del legislador federal, la profundidad y el alcance de la regulación federal deben estar claramente regulados por el marco legal y estar sujetos a principios claramente formulados. El autor del artículo formuló diez principios básicos para la división del poder estatal entre la Federación de Rusia y sus entidades constituyentes, destinados a garantizar un equilibrio óptimo y organizar una interacción efectiva entre las autoridades federales y regionales en un solo estado ruso: subsidiariedad; delegación mutua de poderes; supremacía territorial de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia; necesidad suficiente de regulación legal federal sobre temas de jurisdicción conjunta; regulación legislativa marco en materia de competencia conjunta; cooperación entre la Federación de Rusia y sus entidades constituyentes; obligación positiva; responsabilidad mutua; regulación legal adecuada; fuerza jurídica comparada.

El conjunto de principios propuestos puede convertirse en la base, una especie de “núcleo” de un modelo prometedor de federalismo ruso y debería consagrarse en una forma jurídica adecuada. Surgen serias dudas sobre la posibilidad constitucional de aprobar una ley federal que regule principios de división del poder estatal de la Federación y sus súbditos. La resolución del Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia de 9 de enero de 1998 en el caso de verificación del Código Forestal de la Federación de Rusia estableció que “La Asamblea Federal tiene derecho a regular legislativamente las cuestiones relacionadas con estos temas de interés conjunto. jurisdicción, para determinar los poderes y competencias específicos pertinentes de los órganos gubernamentales de la Federación de Rusia y los órganos gubernamentales de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia". Evidentemente, estamos hablando de la posibilidad de una regulación legislativa sobre específico sujetos de jurisdicción conjunta, delimitación específico facultades y competencias en estas materias. Posibilidad de regulación legal principios La legislación federal no establece tal distinción. Los artículos 72 y 76 de la Constitución no prevén esa posibilidad.

Basado en la parte 3 del art. 11 de la Constitución, parece que los principios de división del poder estatal entre la Federación de Rusia y sus sujetos pueden ser regulados normativamente por la propia Constitución o por el Tratado Federal, que expresa la voluntad nacional y la voluntad acordada de los sujetos que forman La Federación Rusa.

Tratado Federativo 1992 se agotó como activo fuente de derecho constitucional (la mayoría de sus normas fueron incorporadas al texto de la Constitución de 1993, o dejaron de ser válidas por inconsistencia con sus disposiciones, o fueron consagradas por ley). Las posibilidades del Tratado Federal como forma de regulación de las relaciones federales, previstas en los Fundamentos del Sistema Constitucional de la Federación de Rusia, son bastante amplias. Existe una necesidad urgente de concluir un nuevo Acuerdo Federativo, que formará y consolidará el acuerdo general de la Federación y sus entidades constituyentes sobre los fundamentos de la división y la interrelación del poder estatal en el país. Y de ese modo ayudará a equilibrar la tendencia hacia la centralización al encontrar el consentimiento público dentro del sistema federal. El Nuevo Tratado Federativo en el concepto propuesto no es un tratado de unión, no tiene carácter constitutivo y, por esta razón, no cambia el carácter constitucional de la Federación de Rusia a contractual o constitucional-contractual.

Parece que de esta manera se podrá lograr la consolidación de la sociedad y la unidad nacional. Esta tarea fue delineada por el presidente de la Federación de Rusia, V.V. Putin en su discurso ante la Asamblea Federal de 2003 como uno de los más importantes en la política estatal en la etapa actual.

Cherepanov Viktor Alekseevich - Doctor en Derecho, Abogado de Honor de la Federación de Rusia, Asesor del Presidente de la Duma Estatal del Territorio de Stavropol en cuestiones jurídicas.

D.N. Kozak. Reforma federal: una nueva etapa en la armonización de la legislación rusa / Correlación entre la legislación de la Federación de Rusia y la legislación de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia. M., 2003. pág.9.

T.Ya. Khabrieva. Federalismo en Rusia – la etapa moderna de desarrollo // Federalista de Kazán. 2003. N° 1(5). Pág. 7.

VIRGINIA. Cherepanov. Base constitucional y jurídica para la división del poder estatal entre la Federación de Rusia y sus entidades constituyentes. M., 2003. págs. 316-345.

Discurso del Presidente de la Federación de Rusia a la Asamblea Federal de la Federación de Rusia (Sobre la situación en el país y las principales direcciones de la política interior y exterior del Estado). M., 2003. P. 60-63.

<*>El artículo se basa en el texto del informe de los autores en la Conferencia Científica Internacional "Centralismo, democracia, descentralización en un Estado moderno: cuestiones constitucionales y legales" (M.V. Lomonosov Universidad Estatal de Moscú, 6 al 10 de abril de 2005).

Stanskikh S., secretario ejecutivo de la revista "El poder del Estado y el autogobierno local".

Vogelklu A., profesor de la Universidad de los Urales.

"Rusia es un Estado con profundas tradiciones de unitarismo. La reforma de la estructura estatal hacia el establecimiento de relaciones verdaderamente federales, que comenzó hace 15 años, todavía está en curso. Lamentablemente, el modelo normativo de federalismo establecido en la Constitución de la Federación de Rusia En la práctica, la Federación de 1993 ha experimentado cambios significativos. Parafraseando una frase muy conocida de V. I. Lenin, se puede suponer que estos cambios se produjeron y se producen bajo el lema "la conveniencia revolucionaria está por encima del federalismo formal".

Por supuesto, 15 años no es mucho tiempo para la transición del pseudofederalismo al federalismo real. Sin embargo, no planteamos la cuestión de la viabilidad de un modelo federal en Rusia.

El objetivo de la próxima reforma del sistema federal ruso, que comenzó en 2000, es mantener al Estado dentro del marco de un sistema manejable.<*>, fortaleciendo la unidad de la Federación de Rusia, luchando contra el terrorismo y la corrupción.

<*>Pligin V. Reforma de las relaciones federales y autogobierno local // Cuaderno general. 2004. N 3 (30). Pág. 21.

Observemos una serie de medidas para fortalecer el poder federal:

a) la creación de distritos federales y la introducción de la institución del representante plenipotenciario del Presidente de la Federación de Rusia en el distrito federal;

b) un nuevo procedimiento para la formación del Consejo de la Federación;

c) la adopción en 2000 de enmiendas a la Ley de 1999 sobre los principios generales de la organización de los órganos legislativos (representativos) y ejecutivos del poder estatal de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia, en particular, otorgando al Presidente de la Federación de Rusia la oportunidad de destituir de sus cargos y destituir a líderes regionales si toman decisiones que violan la Constitución federal o las leyes federales, o al negarse a cumplir con las leyes federales o decisiones judiciales, o al ser declarados culpables de delitos. En Resolución del 4 de abril de 2002, el Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia reconoció que estos cambios no contradicen la Constitución de la Federación de Rusia.<*>. El Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia afirmó que las responsabilidades de la Federación de Rusia y de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia deben estar equilibradas. La influencia federal debe ser proporcionada y el Presidente de la Federación de Rusia, como garante de la Constitución, debe garantizar que las entidades constitutivas de la Federación de Rusia cumplan con la Constitución de la Federación de Rusia y las leyes federales;

<*>Resolución del Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia de 4 de abril de 2002 N 8-P “En el caso de verificar la constitucionalidad de determinadas disposiciones de la Ley federal “sobre los principios generales de organización de los órganos legislativos (representantes) y ejecutivos del poder estatal” de los súbditos de la Federación de Rusia” en relación con las solicitudes de la Asamblea Estatal (Il. Tumen) de la República de Sakha (Yakutia) y del Consejo de la República del Consejo de Estado - Khase de la República de Adygea" // Colección de Legislación de la Federación de Rusia. 2002. N 15. Arte. 1497.

d) establecimiento de un Consejo de Estado consultivo;

e) un cambio en diciembre de 2004 en el procedimiento para la formación de jefes de entidades constitutivas de la Federación de Rusia en el sentido de su elección no por el pueblo, sino por el órgano legislativo (representante) de la entidad constitutiva de la Federación de Rusia en la propuesta del Presidente de la Federación de Rusia. También cabe señalar aquí que después de la entrada en vigor de la Constitución de la Federación de Rusia y hasta 1995, se nombraron gobernadores.

Todos estos, así como algunos otros cambios, nos permiten concluir que la reforma del federalismo está dirigida a fortalecer la centralización.

Me gustaría detenerme en una iniciativa legislativa extremadamente importante para Rusia, implementada en forma de la Ley Federal adoptada el 11 de diciembre de 2004 N 159-FZ "Sobre enmiendas a la Ley Federal "Sobre los principios generales de la organización del poder legislativo ( Representante) y los órganos ejecutivos del poder estatal de los sujetos de la Federación de Rusia" y la Ley federal "sobre las garantías básicas de los derechos electorales y el derecho a participar en un referéndum de los ciudadanos de la Federación de Rusia"<*>.

<*>Colección de legislación de la Federación de Rusia. 2004. N 50. Arte. 4950.

En su 61ª sesión plenaria, celebrada los días 3 y 4 de diciembre de 2004, la Comisión para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia) del Consejo de Europa adoptó una opinión jurídica sobre el proyecto de esta Ley.

El objetivo del examen era la conformidad de estos cambios con las normas europeas aplicables a los estados federados.

La Comisión de Venecia señaló con razón que la mayoría de los estados europeos no son federales y que la estructura de un estado centralizado es compatible con la membresía del estado en el Consejo de Europa. Por lo tanto, una transición en un Estado miembro del Consejo de Europa de un sistema federal a uno centralizado no podría considerarse una violación de las normas europeas. El estado también puede combinar elementos de una estructura federal y centralizada. Sin embargo, tal combinación no puede o no debe conducir a un sistema de gobierno que contenga contradicciones o elementos disfuncionales. Esos elementos podrían generar preocupaciones derivadas del estado de derecho y, especialmente, del principio de separación de poderes.

También hay que tener en cuenta que no existe ningún documento que defina con autoridad las normas federales europeas, como lo hace el Convenio Europeo de Derechos Humanos en el ámbito de los derechos humanos. El proyecto de ley reduce de manera obvia y significativa los poderes de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia para formar de forma independiente sus propios órganos gubernamentales.

Además, el control y la intervención del nivel federal en las entidades constituyentes no están excluidos en modo alguno en un sistema federal. Varios estados federales y regionales europeos tienen disposiciones para el control federal sobre los actos de las entidades constituyentes. En Alemania, si el terreno no cumple con sus obligaciones según la Ley Fundamental u otras leyes, según el art. 37 de la Ley Fundamental, el Gobierno federal puede, con el consentimiento del Bundesrat, tomar las medidas necesarias para obligar al Land a cumplir estas obligaciones. El artículo 155 de la Constitución española contiene una disposición similar. En Bélgica, tales oportunidades de acción federal surgen sólo si las comunidades o regiones no cumplen con las obligaciones internacionales o supranacionales del país. Italia, como estado regional, prevé un fuerte control centralizado sobre las regiones. Según el art. 126 de la Constitución, el Presidente de la República tiene derecho, previa consulta con la comisión mixta de diputados y senadores para cuestiones regionales, a disolver el consejo regional y destituir al presidente de la junta regional, “si ha cometido acciones contrarias a la Constitución o violaciones graves de la ley”.

Estas medidas de control y aplicación tienen en común que su propósito es asegurar el cumplimiento del estado de derecho y que no pueden ser adoptadas por el poder ejecutivo del gobierno sin la participación del legislador.

La ley que estamos considerando va más allá de tales medidas de control y brinda al presidente federal la oportunidad de influir en la composición de los órganos de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia también en los casos en que no se haya demostrado ninguna violación de la ley. Esto difiere de la práctica habitual en los estados federales europeos, donde los órganos de los sujetos federales están formados por estos sujetos de forma independiente, sin interferencia del nivel federal.

Cuando la ley prevé la elección indirecta en lugar de directa del funcionario más alto, esto refleja la práctica en otros estados federales europeos donde el jefe del ejecutivo es elegido por la asamblea regional. Sin embargo, en otras federaciones esta decisión se deja a la discreción de las entidades constitutivas de la federación.

Sin embargo, no es común que la Ley imposibilite que un candidato pueda convertirse en jefe del poder ejecutivo de un sujeto de la Federación a menos que sea designado por el Presidente de la Federación de Rusia. Esto difícilmente parece coherente con el principio de organización federal del Estado, así como con el derecho de voto de los ciudadanos y el principio constitucional de democracia. Como se señaló anteriormente, en la Federación de Rusia existe una base constitucional para la intervención federal en la formación de órganos, especialmente el poder ejecutivo, de los sujetos de la Federación. Además, el elemento federal se ve respaldado por el hecho de que la aprobación del jefe del poder ejecutivo sigue siendo tarea del órgano legislativo de la entidad constituyente de la Federación de Rusia.

Sin embargo, cabe señalar que el equilibrio de poderes está muy inclinado hacia el nivel federal. En particular, dado que el órgano legislativo de una entidad constituyente de la Federación de Rusia está bajo amenaza de disolución si se niega dos o tres veces a aceptar la candidatura presidencial, su posición es débil. El Presidente de la Federación de Rusia también puede nombrar un jefe interino del poder ejecutivo sin la participación de un órgano de una entidad constitutiva de la Federación de Rusia.

Cuando el proyecto de ley establece que sólo las personas designadas por el Presidente de la Federación pueden ser confirmadas como jefe ejecutivo de una entidad, también otorga al Presidente la posibilidad de destituir al jefe en cualquier momento si ese funcionario ha perdido su confianza. No se requiere la participación del órgano legislativo de la entidad constitutiva de la Federación de Rusia, aunque fue este órgano el que aprobó al jefe del poder ejecutivo. Si el órgano legislativo de una entidad constitutiva de la Federación de Rusia no expresa confianza en el jefe de una entidad constitutiva de la Federación de Rusia, el Presidente de la Federación de Rusia tendrá el derecho, pero no la obligación, de destituir al funcionario más alto de su cargo. . Por lo tanto, el jefe del poder ejecutivo de una entidad constitutiva de la Federación de Rusia tiene una doble responsabilidad: ante el Presidente de la Federación de Rusia y ante el órgano legislativo de la entidad constitutiva de la Federación de Rusia. El jefe de una entidad constituyente de la Federación de Rusia tendrá simultáneamente el papel de prefecto, responsable de la implementación de las leyes y políticas federales, y el de jefe de un gobierno independiente, responsable ante el órgano legislativo electo de la entidad constituyente de la Federación de Rusia. Esto es difícil de conciliar.

El Presidente de la Federación de Rusia no sólo puede destituir de su cargo al jefe del poder ejecutivo de una entidad constituyente de la Federación de Rusia, sino también disolver el órgano legislativo de la entidad constituyente de la Federación de Rusia si rechaza dos veces su candidatura propuesta para la presidencia de el poder Ejecutivo. Este poder es de naturaleza completamente diferente del poder de disolver una legislatura si no cumple con una ley federal. Puede surgir un conflicto de legitimidad si el órgano legislativo recién elegido de la materia continúa rechazando las candidaturas del Presidente de la Federación de Rusia. Además, parece que la Federación de Rusia seguirá sin ningún órgano legislativo elegido hasta que se forme un órgano legislativo recién elegido.

En general, a este respecto, la Ley claramente no tiene en cuenta el principio seguido en otros Estados federales europeos como Alemania, Austria, Suiza, Bélgica y España, que establece que las entidades constitutivas son autónomas a la hora de determinar la composición de su órgano ejecutivo. y órganos legislativos. Por el contrario, la Ley que nos ocupa prevé la participación directa del Presidente de la Federación de Rusia en estas cuestiones y el papel dominante del Presidente de la Federación de Rusia en la elección y destitución del jefe del poder ejecutivo regional sin ninguna participación de un órgano parlamentario a nivel federal. Esta implicación del presidente federal parece difícil de conciliar con el espíritu de cooperación entre los diferentes niveles de gobierno que se requiere en un estado federal.

La Ley N° 113-FZ de 5 de agosto de 2000 "Sobre el procedimiento para la formación del Consejo de la Federación de la Asamblea Federal de la Federación de Rusia" establece que un representante en el Consejo de la Federación del órgano ejecutivo del poder estatal de una entidad constitutiva de la Federación de Rusia es designado por el funcionario más alto de la entidad constitutiva correspondiente de la Federación de Rusia. La adopción de enmiendas a la Ley sobre los principios generales de organización de los órganos legislativos (representativos) y ejecutivos del poder estatal de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia y los cambios en el marco legal existente para el Consejo de la Federación llevaron al hecho de que la Federación El Consejo cambió radicalmente su carácter y, por lo tanto, perdió su capacidad para desempeñar significativamente su función.

De conformidad con la Constitución de la Federación de Rusia, las principales tareas del Consejo de la Federación son monitorear y controlar las actividades del gobierno federal y especialmente del Presidente. Estas tareas incluyen, entre otras, el control de la ejecución del presupuesto federal, la destitución del Presidente de la Federación de Rusia, el nombramiento de los jueces de los Tribunales Constitucional, Supremo y de Arbitraje Supremo, el Fiscal General y la aprobación de Decretos presidenciales sobre la introducción de la ley marcial o estados de emergencia. Estas tareas sólo pueden ser desempeñadas por senadores que sean independientes del gobierno federal y, especialmente, del Presidente. Sin embargo, si la mitad de los miembros del Consejo de la Federación son nombrados por los más altos funcionarios de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia y si esos funcionarios son a su vez nombrados por el Presidente de la Federación de Rusia y pueden ser destituidos de sus cargos por el Presidente de la Federación de Rusia, Federación de Rusia en cualquier momento, en caso de pérdida de confianza en el Presidente, estos miembros del Consejo de la Federación designados por el poder ejecutivo no pueden considerarse suficientemente independientes para un seguimiento y control significativos sobre el gobierno federal y el Presidente de la Federación de Rusia.

En consecuencia, surge la cuestión de la compatibilidad de esta composición del Consejo de la Federación con el principio de separación de poderes reconocido en el art. 10 de la Constitución de la Federación de Rusia.

Por tanto, siguiendo el punto de vista de la Comisión de Venecia, consideramos oportuno modificar las disposiciones legales sobre la composición del Consejo de la Federación. Una posible solución sería garantizar que la mitad de sus miembros sigan siendo elegidos por los órganos representativos (legislativos) de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia y la otra mitad sean elegidos directamente por los ciudadanos de las entidades constitutivas pertinentes de la Federación de Rusia. Federación.

La Constitución rusa proporciona una base jurídica para limitar la independencia de los sujetos de la Federación, especialmente en lo que respecta a la formación de instituciones ejecutivas, y para decidir si la Ley va más allá de esta base constitucional y si es coherente con el carácter federal de la Federación. El estado, tal como se define en La Constitución, será revisado por el Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia.

La Comisión de Venecia llegó a la conclusión de que el nuevo procedimiento para la formación de los jefes de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia, en cualquier caso, reduce significativamente la independencia de las entidades constitutivas de la Federación de Rusia en relación con la formación de sus propias instituciones.

En Rusia existe una tendencia constante hacia el fortalecimiento del gobierno central sin cambiar el texto de la Constitución. El riesgo de tal desarrollo constitucional fuera del texto de la Constitución es que, en última instancia, la fuerza normativa de la Constitución puede verse disminuida.

En cuanto a la compatibilidad de la Ley con las normas europeas aplicables en los estados federales, cabe señalar que los estados miembros del Consejo de Europa son libres de elegir una estructura estatal federal o unitaria. Si la reforma rusa de las relaciones federales difiere de la práctica de otros estados federales, esto no significa que viole las normas europeas. Esto sólo significa que la reforma llega definitivamente a los límites extremos de lo que todavía puede considerarse un modelo federal.

Finalmente, el cambio en el procedimiento para formar a los jefes de las entidades constituyentes de la Federación de Rusia plantea importantes cuestiones de separación de poderes a nivel federal, ya que el Presidente de la Federación de Rusia tiene importantes poderes para intervenir en los asuntos de las entidades constituyentes. entidades de la Federación sin participación alguna de la Asamblea Federal. Además, y esto es especialmente preocupante, según la nueva legislación, la mitad de los miembros del Consejo de la Federación son nombrados por los jefes del poder ejecutivo regional, quienes deben su cargo principalmente al hecho de que sus candidaturas fueron propuestas por el Presidente. de la Federación de Rusia, y cuya posición depende del mantenimiento de la confianza del Presidente de la Federación de Rusia. En este sentido, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa considera incluso que “tal situación es claramente incompatible con el principio democrático fundamental de la separación de poderes entre los órganos legislativo y ejecutivo”, e invita a las autoridades rusas a “reconsiderar la legislación sobre la "Procedimiento para la formación de jefes de sujetos en la parte en la que influye en la composición e independencia de la cámara alta del parlamento ruso, con el fin de garantizar el pleno respeto del principio de separación de poderes".<*>. En consecuencia, parece necesario reformar el procedimiento de formación del Consejo de la Federación.

<*>

La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa también expresó su preocupación por el presidente de la Federación de Rusia, V.V. Putin en el otoño de 2004 con un paquete de reformas destinadas a fortalecer la “vertical del poder”. En particular, se observa que tales cambios en muchos aspectos “socavan el sistema de controles y equilibrios necesarios para el correcto funcionamiento de cualquier democracia, y para el correcto funcionamiento de la democracia, el poder no sólo debe fortalecerse verticalmente, sino que también debe haber una separación de poderes horizontalmente”.<*>.

<*>Resolución PACE N 1455 (2005) “Cumplimiento por parte de Rusia de sus obligaciones ante el Consejo de Europa”.

Los procesos de globalización que se desarrollan en el mundo hacen que las ideas federales sean extremadamente populares. Las tendencias globales indican la demanda de prácticas federales. De hecho, los métodos federalistas de toma de decisiones son más adecuados para un mundo en el que todo está interconectado y es interdependiente. Además, "las democracias modernas tienden a apoyar la descentralización"<*>.

<*>Fetcherin V. En Rusia, la sociedad civil es imposible sin descentralización // Cuaderno general. 2004. N 2 (29). Pág. 61.

La Constitución rusa moderna fue concebida como una Constitución fuerte con un contenido normativo realmente válido y la presencia de control constitucional. Existe el peligro de que Rusia esté avanzando hacia un constitucionalismo formal más que real.

¿Qué sigue siendo federal ahora en Rusia?

Las primeras grandes iniciativas del presidente V.V. Putin después de su toma de posesión (7 de mayo de 2000) estuvo asociado con la transformación de las relaciones federales. En particular, el procedimiento para la formación del Consejo de la Federación se adaptó a la Constitución de Rusia.

Anteriormente, los gobernadores estaban representados en la cámara alta de la Asamblea Federal, lo que entraba en conflicto con el principio de separación de poderes. Tras la aprobación en agosto de 2000 de la ley sobre el nuevo procedimiento para la formación del Consejo de la Federación, esta cámara está formada por representantes elegidos por los parlamentos regionales o designados por los gobernadores.

Además de armonizar el procedimiento de composición del Consejo de la Federación con la Constitución, estos cambios mejoraron significativamente la interacción entre el Presidente y la cámara suprema de la Asamblea Federal. Al mismo tiempo, el Centro federal se preocupa por establecer vínculos constructivos con los líderes regionales. Por decreto del Presidente de Rusia, se creó el Consejo de Estado, en el que los gobernadores tuvieron la oportunidad de presentar proyectos nacionales, así como representar los intereses de sus regiones.

En mayo de 2000, por decreto del presidente Vladimir Putin, se formaron siete distritos federales: Central, Noroeste, Sur, Volga, Ural, Siberia y Lejano Oriente. En cada uno de ellos se introdujo el cargo de representante plenipotenciario del Presidente. A estos representantes se les confió la responsabilidad de garantizar la implementación de los poderes constitucionales del jefe de estado dentro del distrito federal correspondiente, aumentando la eficiencia de las actividades de los órganos del gobierno federal y mejorando el sistema de control sobre la implementación de sus decisiones. En aquella época, muchas leyes de las regiones contradecían la Constitución rusa. En este sentido, reinaba en el país un caos legal que, entre otras cosas, amenazaba la soberanía de Rusia. Baste recordar la adopción por varias regiones durante la crisis de 1998 de leyes anticonstitucionales que impedían la exportación de alimentos fuera de las regiones y, de hecho, introdujeron costumbres internas. La formación de un espacio jurídico unificado, que comenzó en 2000, prácticamente se completó en 2001.

Después de la formación de los distritos federales en 2000 y la introducción de la institución de representantes plenipotenciarios, la atención principal de los dirigentes del país se centró en una clara delimitación de competencias entre la Federación de Rusia y sus entidades constituyentes, y en la revisión de la legislación federal al respecto. base. Como resultado del trabajo a gran escala realizado por la Comisión bajo la presidencia de la Federación de Rusia bajo el liderazgo de D.N. Kozak, gradualmente (2003-2004) se adoptaron leyes que consolidaron el concepto de reforma federal.

A las regiones se les asignaron competencias que están obligadas a cumplir a expensas de su presupuesto y de cuya ejecución son responsables. Los poderes restantes sobre temas de jurisdicción conjunta permanecen en el Centro Federal y pueden transferirse a las entidades constitutivas de la Federación de Rusia sólo con los recursos financieros adecuados. Este enfoque se debió a la práctica establecida cuando los líderes regionales, sin ejercer sus poderes, transfirieron la responsabilidad de su propia inacción al Centro federal. Una manifestación sorprendente de esto fueron las violaciones masivas en el suministro de calefacción y electricidad a la población en muchas regiones del país, a pesar de que los fondos previstos en el presupuesto para resolver estos problemas permanecieron bajo el control de las autoridades regionales.

Se estableció una lista cerrada de competencias (41) de las regiones. Esto redujo el riesgo de mal uso de los fondos del presupuesto regional. A las regiones se les asignaron sus propios ingresos para financiar estos gastos. Paralelamente, el Centro federal buscó reducir el número de prestaciones y reemplazarlas con dinero para alinear el sistema social existente con las realidades del mercado. Desde enero de 2005 entró en vigor una ley que sustituye las prestaciones por compensaciones monetarias. Lamentablemente, debido a la mala redacción del proyecto de ley y a la falta de preparación de las regiones para su introducción, provocó un importante descontento entre los beneficiarios. El gobierno tuvo que aumentar significativamente la compensación asignada, lo que alivió la tensión en la sociedad.

La importancia política de estas reformas fue que se pidió a los líderes regionales que abordaran de cerca los problemas de sus regiones y no los resolvieran presionando al gobierno federal.

La reforma fiscal es uno de los logros más importantes que ha estimulado el crecimiento económico desde 2000. Los principales objetivos de la reforma fiscal son reducir la carga fiscal sobre las empresas, aumentar la importancia de las industrias extractivas como fuente de ingresos fiscales y simplificar la tributación de pequeñas empresas. Se introdujo una escala "plana" para el impuesto sobre la renta personal para la población: la tasa impositiva para los ciudadanos con cualquier ingreso se fijó en el 13%. Como resultado, el presupuesto se repuso significativamente con impuestos sobre los ingresos que "salieron de las sombras".

En 2001 se abolió por completo el impuesto sobre el mantenimiento del parque de viviendas y de los servicios sociales y culturales. Se abolió el impuesto a la compra de automóviles. El Impuesto Social Unificado (UST) reemplazó las contribuciones de seguros a fondos extrapresupuestarios. Esta medida también contribuyó a la retirada parcial de los salarios de las sombras, aunque el tipo del UST sigue siendo elevado. En 2002, el tipo del impuesto sobre la renta de las sociedades se redujo al 24% (en 2001 podría llegar al 35%). El impuesto a la extracción de minerales comenzó a depender de los precios de las materias primas en el mercado mundial, lo que repuso significativamente el presupuesto ruso.

La sustitución en 2003 del impuesto a los usuarios de carreteras y del impuesto a los propietarios de vehículos por un impuesto al transporte, así como la abolición del impuesto a la compra de divisas, redujo significativamente los ingresos regionales. Sin embargo, un cambio en la distribución de los impuestos especiales (sobre los productos alcohólicos a favor del presupuesto federal, sobre los productos petrolíferos a favor del regional) estabilizó la situación.

También ha habido cambios en el sector de las pequeñas empresas, en particular, se han reducido las tasas impositivas para los empresarios que utilizan un sistema tributario simplificado. A nivel federal se ha aprobado una lista de empresarios que tienen derecho a pagar un impuesto único sobre la renta imputada. En 2004, se abolió el impuesto sobre las ventas, pero el déficit de ingresos del presupuesto regional fue compensado por otro aumento en el estándar para las deducciones del impuesto sobre la renta corporativa.

Paralelamente a los cambios en la legislación tributaria, se intentó mejorar la administración tributaria. Así, en 2003 se introdujo el principio de "ventanilla única", que permitía registrar una empresa mediante la presentación de documentos a la autoridad fiscal. Sin embargo, siguen existiendo problemas graves en el ámbito fiscal, relacionados principalmente con extorsiones criminales llevadas a cabo por autoridades fiscales sin escrúpulos contra empresarios, que a veces incluso llevan a empresas a la quiebra. Muchos problemas se debían a formularios de presentación de informes confusos que sólo los contadores profesionales podían completar, lo que creaba serios obstáculos para administrar una pequeña empresa. A pesar de los resultados mixtos de la reforma tributaria, el hecho positivo es que en Rusia, a diferencia del período anterior, ha surgido un sistema tributario viable (aunque imperfecto).

Fronda de Regiones Rodion Mikhailov [correo electrónico protegido] 3 de junio, 17:04 MCK Los resultados de la reforma federal de V. Putin en el año 2000 se convirtieron en una política eficaz de recentralización del país. Las consecuencias negativas del controvertido proceso de formación de relaciones federales en los años 90 han sido superadas en gran medida. En el orden del día está la cuestión del vector de la segunda etapa de la reforma federal. Sin embargo, la cuestión del “frente sigiloso de las elites regionales” como reacción a los excesos de la política de centralización no ha sido completamente eliminada de la agenda. Son posibles varios escenarios en la estrategia de las elites regionales para restaurar las posiciones perdidas. Un prerrequisito clave para su implementación es el papel y la importancia del recurso administrativo regional dentro del ciclo electoral federal.

Resultados del segundo aniversario de la reforma federal de V. Putin

Los objetivos de la reforma federal de V. Putin, que comenzó en 2000, en relación con las relaciones federales eran claros y comprensibles: durante los inestables años 90, las relaciones "centro-regiones" del país se desarrollaron de tal manera que Rusia como estado federal podría ponerse en duda con toda seguridad. Más bien, en el mejor de los casos, podríamos estar hablando de una federación descentralizada y, según varios expertos, de un Estado confederal. La ausencia de un marco legal unificado, las barreras económicas dentro del país, la presencia de “lugares” en el territorio del país que no estaban cubiertos por la Constitución federal: este fue el legado de Yeltsin al nuevo presidente. La tarea de recentralizar el Estado y restaurar su unidad era, en estas condiciones, una exigencia objetiva para V. Putin.

Como consecuencia, la reforma federal se convirtió en el primer paso de la lógica del reformismo de Putin. Las enérgicas acciones de V. Putin para reestructurar el sistema político fueron en gran medida de carácter de emergencia, ya que el estado ruso, si no estaba bajo amenaza de colapso, como lo estaba a principios de los años 90, estaba sujeto a corrosión hasta tal punto que la cuestión de ganar el control sobre el país fue el primero en la problemática agenda de Rusia. Con acciones decisivas, el nuevo presidente frenó el colapso de las estructuras de poder y logró reintegrar al país jurídica y económicamente.

La reforma federal tenía como objetivo lograr lo siguiente conjunto de tareas:
- eliminación de los requisitos previos existentes para el colapso legal del país;
- superar el separatismo jurídico, reintegrar el ámbito jurídico, extender la acción de la legislación federal a todo el territorio de la Federación (como debería ser en un solo estado federal);
- “desprivatización” del poder federal a nivel local, que acabó en la “propiedad” de las elites regionales;
- superar la asimetría de las relaciones federales, igualando los derechos constitucionales de los sujetos de la Federación, independientemente del principio que subyace a su formación (nacional o territorial);
- eliminar la fragmentación del espacio económico del país, recrear el mercado económico único de Rusia, sin barreras interregionales.

Llave mecanismos Las soluciones a este conjunto de problemas fueron:
- retirar las instituciones del poder federal ubicadas a nivel regional de la influencia de las élites regionales (para ello se creó la institución de distritos federales y plenipotenciarios);
- creación de una institución de intervención federal (expresada en un paquete de leyes que prevén mecanismos apropiados);
- expulsar a las élites regionales del nivel político federal, reduciendo su capacidad para influir en el proceso de toma de decisiones gubernamentales a nivel federal (reforma del Consejo de la Federación).

Al evaluar los resultados de la reforma federal de dos años de V. Putin, se puede considerar que su primera etapa fue exitosa.

La relevancia de armonizar la legislación regional con la legislación federal ha sido eliminada de la agenda nacional. Ninguno de los expertos esperaba que se implementara al 100 por ciento en poco tiempo. Siguen existiendo problemas con los líderes del “desfile de soberanías” de los años 90: Tartaristán y Bashkortostán. Sin embargo, allí se están produciendo cambios positivos: los órganos legislativos republicanos están eliminando las disposiciones más odiosas de las constituciones republicanas. En general, este problema del federalismo ruso, que alguna vez fue de alcance nacional, puede considerarse localizado.

La cuestión de un espacio económico único, que ha sido aguda desde mediados de los años 90, ni siquiera se percibe actualmente como una cuestión: su formulación ahora parece muy extraña. El problema en esta zona finalmente se ha resuelto.

Las élites regionales ya no tienen influencia en el proceso de toma de decisiones a nivel nacional que va más allá de la Constitución.

Las relaciones federales de un sistema de negociación permanente, que resultó en ventajas visibles de las élites regionales, se convirtieron en un sistema de gestión de las élites regionales con oportunidades mínimas para que los sujetos de la Federación respondieran al Centro. El “péndulo del federalismo ruso” ha oscilado en dirección a la recentralización. Los excesos de la centralización se convirtieron en una reacción lógica a la descentralización y confederalización de Rusia, que el país experimentó a lo largo de la última década del siglo pasado.

La institución de los representantes plenipotenciarios del Presidente en las entidades constitutivas de la Federación ha cumplido su función principal: control directo del proceso de armonización de la legislación regional con la legislación federal; el regreso de las instituciones territoriales del poder federal al seno del poder federal (en primer lugar, mediante la eliminación de la institución de coordinación de los jefes de las divisiones territoriales de las autoridades federales con los líderes regionales).

Recalquemos una vez más que inicialmente se consideró prácticamente imposible realizar las tareas de la reforma federal en poco tiempo. Sin embargo, tras los resultados de la reforma federal de dos años, sus tareas, es decir, las tareas de la primera etapa, se han resuelto en general.

Resultados intermedios de la reforma federal: excesos de centralización

Al mismo tiempo, la reforma federal reveló etapas intermedias, consistentes en algunos “excesos” de la política de centralización. Lo que se justificó durante el período de salvación de emergencia del Estado ruso no se justifica en todos los aspectos durante el período de estabilización posterior: la continuación de la política de centralización se convierte en una mayor presión sobre las elites regionales y provoca que estas últimas respondan.

El principal peligro reside en la temporalidad. oh m coincidencia: Un mayor fortalecimiento de la política de centralización se produce al comienzo de un nuevo ciclo electoral federal.. Como resultado, existe una creciente tentación para los líderes regionales, si no de “desquitarse” de la política de presión durante los procesos electorales, al menos de utilizar esta última como argumento para restaurar parcialmente las posiciones perdidas. El principal recurso del cuerpo de gobernador sigue siendo la fórmula electoral rusa: Las elecciones se hacen en las regiones..

¿Cómo es el esquema para implementar la amenaza de venganza de las elites regionales dentro del ciclo electoral federal? Es obvio que las élites regionales, o más bien las más “irreconciliables” de ellas, no jugarán abiertamente contra el centro federal, por lo que los siguientes escenarios son los más realistas:

1. Organización de la "desorganización electoral" del partido en el poder en las elecciones parlamentarias.
2. Disminución del nivel de “legitimidad psicológica” de V. Putin durante la campaña electoral presidencial, la implementación del escenario de “victoria en la segunda vuelta”.

La organización de la “desorganización electoral” del partido en el poder resulta, si no en la composición opositora de la Duma estatal de 2003, al menos en su orientación significativamente menos progubernamental.

Considerando la caída en las calificaciones de Rusia Unida registrada hasta hace poco, que se detuvo recientemente debido a la fuerte intensificación de las acciones del partido tanto a nivel federal como en las regiones; la libertad del Partido Comunista de la Federación de Rusia de la responsabilidad política que surgió después de la redistribución de los comités en la Duma Estatal y, por lo tanto, la total libertad para oponerse a las autoridades, El papel de los recursos administrativos regionales en las elecciones parlamentarias está aumentando significativamente..

La implementación del escenario de “desorganización electoral del partido en el poder” provoca que el centro federal busque nuevos aliados, nuevos apoyos, ya que la Duma estatal ya no puede actuar plenamente como tal. Las opciones que tiene ante sí el presidente son limitadas: grandes grupos industriales financieros o élites regionales. En este caso, las elites regionales tienen la oportunidad de revivir el sistema de “negociación federal”, con la ayuda del cual pueden compensar las pérdidas sufridas por la reforma federal.

El segundo escenario es privar a V. Putin de su “legitimidad psicológica” tras los resultados de las elecciones presidenciales. Fue la “legitimidad psicológica”, cuya verdadera expresión fue la convincente victoria en la primera vuelta del año 2000, la que se convirtió en el recurso gracias al cual V. Putin pudo iniciar cualquier reforma, incluida la reforma federal. Si se concreta el escenario de “victoria en la segunda vuelta”, V. Putin ya no tendrá ese recurso.

Así, las élites regionales:
- tener la oportunidad de protegerse de nuevas acciones decisivas por parte del centro federal, es decir, de la segunda etapa de la reforma federal en el escenario de una mayor centralización;
- aumentar su propia calificación como entidad en la que el presidente se verá obligado a confiar a la hora de implementar su propio rumbo político.

Tanto en el primer como en el segundo escenario, las elites regionales constituyen los requisitos previos para la resucitación de la “negociación federal”. Significa:
- debilitamiento del régimen político de V. Putin;
- el peligro de una devaluación en la conciencia de las masas sobre los logros del primer mandato del presidente.