Главная » Обучение » Федеративная реформа в России: проблема и поиск решения. Реформа совета федерации Федеративная реформа в рф

Федеративная реформа в России: проблема и поиск решения. Реформа совета федерации Федеративная реформа в рф

представитель в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации
от администрации Пермской области

Реформа федеративных отношений в Российской Федерации

Тема нашей сегодняшней встречи – реформа федеративных отношений в Российской Федерации. Прежде чем говорить о реформе федеративных отношений, давайте ответим на вопрос: а что такое федеративные отношения?

Федеративные отношения – это отношения между центром, регионами и муниципалитетами, прежде всего в сфере распределения предметов ведения и полномочий, которые находят свое отражение в формировании бюджетных взаимоотношений .

Исходя из этого, попытаемся определить реформу федеративных отношений! Реформа – это системные или сущностные изменения. Поэтому тему нашего сегодняшнего разговора можно определить как системные изменения взаимоотношений между центром, регионами и муниципалитетами в части перераспределения полномочий и изменений в налоговой и бюджетной сфере.

В этом смысле реформу федеративных отношений в России можно трактовать в широком и узком смысле. В широком смысле она началась в 1999 году и включала в себя налоговую реформу, реформу межбюджетных отношений, реформу по разграничению полномочий. В узком смысле это процесс разграничения полномочий, который начался в 2003 году и закончится в 2009, когда в полном объеме на всей территории России будет введен федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Рассмотрим реформу федеративных отношений в узком смысле, как процесс разграничения полномочий. Перейдем к основному содержанию реформы. Итак, мы сказали, что первый блок вопросов, который рассматривает реформа, непосредственно связан с расходными полномочиями.

Что такое полномочие? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо обратиться к Конституции. Конституция РФ закрепляет за государством строго определенные сферы или предметы ведения. Так, например, ст. 71 определяет, какие вопросы образуют предметы ведения Российской Федерации. Таких предметов ведения 18. К ним отнесены такие важнейшие функции государства, как установление системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, регулирование и защита прав и свобод человека, оборона и безопасность, защита государственной границы, установление правовых основ единого рынка и другие.

Ввиду федеративного устройства России реализация полномочий осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном и местном. Поэтому в ст. 72 определены также предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Их 14. Предметы ведения Российской Федерации регулируются исключительно федеральными законами.

По предметам совместного ведения действуют федеральные законы и принятые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, если первые унифицированы, единообразны для всей территории страны, то вторые могут различаться в разных регионах. Согласно ст. 73 по всем остальным вопросам, не перечисленным в 71 и 72 статьях, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. То есть все остальные вопросы образуют предметы ведения субъектов Российской Федерации. В отдельную группу следует выделить предметы ведения органов местного самоуправления (далее ОМСУ). А также те вопросы, реализация которых может быть передана от одного уровня к другому. Таким образом, мы выделили пять типов предметов ведения, в зависимости от двух критериев: уровня власти и степени свободы в принятии решений.

Предметы ведения и расходные полномочия

в Российской Федерации

1. Предметы ведения и расходные полномочия* Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

2. Предметы совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

3. Предметы ведения и расходные полномочия субъектов Российской Федерации.

4. Предметы ведения и расходные полномочия местного самоуправления.

5. Делегируемые государственные полномочия.

* - полномочия по нормативно-правовому регулированию, исполнению и финансовому обеспечению.

Однако, предмет ведения сам по себе (например, обеспечение обороны и безопасности) не определяет обязанности государства в этой сфере. Они должны быть подробно описаны в одном или нескольких федеральных законах, если это предмет ведения Российской Федерации, или законах субъекта Российской Федерации, если это предмет ведения субъекта Российской Федерации. Таким образом, предмет ведения включает в себя набор полномочий, или совокупность обязательств государства перед гражданами, определенных законодательством.

В этой связи возникает вопрос, является ли обязательство кандидата, победившего на выборах, полномочием? Например, обязательство, ввести бесплатный проезд в городском транспорте для пенсионеров? Нет! Однако, как только это обязательство закреплено в законе, финансовые средства на его выполнение заложены в бюджете, определен круг исполнителей – можно говорить о том, что оно трансформировалось в полномочие (расходное полномочие). Поэтому принято разделять полномочия по нормативно-правовому регулированию (или введению обязательств), полномочия по исполнению (или выполнению обязательств) и полномочия по финансовому обеспечению (финансированию обязательств).

Система расходных полномочий в Российской Федерации

Могут ли они не совпадать? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо перейти к третьей составляющей расходных полномочий – полномочиям по финансовому обеспечению.

За счет каких средств финансируются обязательства государства? Финансирование полномочий осуществляется за счет средств государственного бюджета того или иного уровня, которые формируются в основном из налоговых платежей, уплаченных в соответствии с законодательством. Поэтому общие правила финансирования системы государственных полномочий определены в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации. Налоговый кодекс устанавливает виды налогов, которые могут взиматься на территории страны, и правила их уплаты. Бюджетный кодекс регламентирует процедуры осуществления бюджетных расходов, а также определяет виды и процедуры передачи финансовой помощи нижестоящим бюджетам, которым полученных налоговых доходов недостаточно для реализации возложенных на них обязательств.

Взаимосвязь государственных полномочий
и государственных финансов

Крайне важным в этой связи является вопрос соответствия объема государственных обязательств и объема финансовых ресурсов, имеющихся в бюджете на их выполнение. Что происходит в случае, если таких финансовых средств оказывается недостаточно? Наступает ситуация дефолта государственных обязательств, часть из которые приходится отменять. Как их отменить? Есть только один способ – изменить законодательство, сократив часть государственных обязательств перед гражданами.

Еще один вопрос, на котором необходимо остановиться, это вопрос сбалансированности полномочий каждого уровня. Очевидно, что чем больше полномочий сосредоточено на верхнем уровне (уровне федерального центра), тем менее федеративным является государство и соответственно наоборот. Примером федеративного государства с наиболее широкими полномочиями на субфедеральном уровне являются США и Швейцария. Так, например, в США федеральное правительство ответственно за национальную оборону, почту, выпуск денег, регулирование торговли между штатами и международную торговлю . В компетенцию штатов и местных органов входят образование, благосостояние, полиция, пожарные службы и обеспечение другими услугами местного характера, такими как библиотечное обслуживание, утилизация отходов и др. На местном уровне в США существует также несколько отдельных государственных структур, каждая из которых имеет право взимать налоги и ответственна за руководство определенными программами. Какая степень федерализма сложилась сегодня в России? Попробуем ответить на этот вопрос в конце нашей лекции?

А сейчас вернемся к реформе федеративных отношений и поговорим о ее предпосылках. Почему возникла необходимость реформировать систему полномочий? Сложившаяся система имела ряд существенных недостатков.

Объем государственных обязательств принято измерять как долю государственных расходов (расходов бюджетов всей уровней) к ВВП страны. Этот показатель в разных странах варьируется от 65–68% в Швеции или 50–54% во Франции или Италии, до 35% в США, Японии или Австралии. Принято считать, что наиболее высокую долю государственных расходов могут позволить себе только те страны, в которых высокий уровень дохода на душу населения.

Совершенно очевидно, что те обязательства, которые были закреплены в законодательстве, у нас были чрезмерны. Неслучайно основной причиной реформы федеративных отношений чаще всего называют чрезмерность объема государственных обязательств и государственных расходов. Объем ВВП, который перераспределялся через государственный бюджет, в конце 90-х годов составлял более 46% к ВВП. При этом государственные расходы охватывали не все государственные обязательства. Именно в этот период появился такой термин, как «необеспеченные мандаты». Им стали обозначать те обязательства государства, которые не финансировались из бюджетов и были приостановлены к исполнению. Таким образом, консолидированный бюджет государства стал характеризоваться скрытым дефицитом. Почему скрытым? Расходы превышали доходы в скрытой форме. То есть, часть расходов не находила свое отражение в федеральном бюджете . Почему? Потому что в законодательстве полномочия были закреплены, и государство обязано было их выполнять, но денег на них не было.

Еще одной причиной реформы стала непрозрачность расходов и нестабильность доходов региональных бюджетов. Практически ежегодно законом о федеральном бюджете устанавливались новые правила в отношении формирования доходов региональных бюджетов. Это происходило в результате изменения нормативов распределения доходов между федеральным центром и субъектами РФ, которые утверждались федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год. Иначе говоря, ежегодно федеральный центр определял, какие доходы и в каком объеме получат субъекты Федерации, какие доходы получат местные бюджеты в виде нормативов отчислений от налоговых доходов.

Показательным примером в этом смысле является доля доходов бюджета Пермской области в общем объеме доходов, собранных на территории Пермской области:

1999 г. – 60%,

2000 г. – 56,1%,

2001 г. – 45%,

2002 г. – 39,2%.

Приведенные данные свидетельствуют о том, насколько значительными были изменения в доходах в зависимости от тех решений, которые принимал федеральный центр, и насколько они были нестабильны. Поскольку нормативы менялись ежегодно, никогда нельзя было предугадать, какой объем доходов получит бюджет Пермской области в следующем финансовом году. Можно ли было в этих условиях планировать бюджет?

Объем приостановленных

обязательств государства

млрд. руб.

Приостановленные обязательства
За счет федерального бюджета
За счет территориальных бюджетов
За счет федеральных законов, законов РФ, законов РСФСР, постановлений Верховного Совета РФ
ВСЕГО

Рисунок, приведенный выше, демонстрирует масштаб проблемы «нефинансируемых мандатов». К 2003 году объем приостановленных обязательств государства достиг 1 368 млрд. рублей. Для сопоставления приведу объем доходов консолидированного бюджета в России за 2003 год – 3 990 млрд. рублей. Таким образом, треть обязательств, которая была принята государствам, не могла быть выполнена в силу бюджетных ограничений .

При этом, обратите внимание на то, что эти обязательства были установлены федеральными законами, а исполняться должны были за счет региональных бюджетов. Кто отвечал за неисполненные полномочия? Думаю, что в сложившихся условиях этот вопрос в большей степени был риторическим.

Таким образом, к началу 2003 года остро возникла необходимость упорядочивания системы разграничения компетенции между всеми субъектами правоотношений: федеральным центром, субъектами РФ и ОМСУ.

Рассмотренные выше предпосылки предопределили три ключевые задачи, которые необходимо было решить в ходе реформы:

1) провести реструктуризацию и систематизацию полномочий по следующим критериям:

¨ по уровням власти, отвечающей за введение и регулирование соответствующих обязательств;

¨ по объему полномочий каждого уровня власти (или степени свободы в принятии решений);

¨ по отношению к потребителю услуги;

2) описать каждое полномочие по расходным обязательствам и формам предоставления услуг;

3) разграничить на долгосрочной основе финансовые источники, необходимые для исполнения соответствующих обязательств.

Все эти задачи решались путем изменения федерального законодательства. Итак, первый этап реформы – 2003 год – этап реструктуризации и систематизации полномочий или разграничение полномочий по регулированию.

Задачи реформы федеративных

отношений

ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

424" height="68" style="vertical-align:top">

Задачи реформы федеративных

отношений

На первом этапе реформы были приняты два основополагающих федеральных закона, определивших систему полномочий местного самоуправления и субъектов Российской Федерации. Работа над этими документами велась одновременно.

Для подготовки законопроектов была создана специальная Комиссия при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или закон о местном самоуправлении, как его иногда называют, решал несколько проблем. Во-первых, устанавливал принципы организации местного самоуправления и определял, как формируется система местного самоуправления.

1-й этап – разграничение полномочий по регулированию

2003 г. ФЗ № 000 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

¨ установление принципов территориальной организации МСУ; (установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах);

¨ разграничение и закрепление за каждым уровнем МСУ определенных полномочий; (за каждым уровнем были разграничены и закреплены присущие ему полномочия по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий);

¨ определение процедуры передачи ОМСУ отдельных государственных полномочий;

¨ установление ответственности ОМСУ за исполнение полномочий

Сколько уровней местного самоуправления установлено этим законом? Два: уровень муниципальных районов и уровень поселений. Поселения входят в структуру муниципальных районов – несколько поселений образуют один муниципальный район.

Во-вторых – закон разграничивал и закреплял за каждым уровнем местного самоуправления определенные полномочия. Он закрепил за каждым уровнем определенные полномочия или определенные обязательства по отношению к гражданам. Вы можете совершенно четко увидеть, какие обязательства есть у местного самоуправления перед каждым из вас. Список является исчерпывающим, то есть в статье определены все функции местного самоуправления.

Кроме этого, закон определил также процедуры передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и установил ответственность за их исполнение. Главная задача этого закона заключалась в максимальном приближении местной власти к населению, обеспечении иного уровня оказываемых населению услуг, создании условий социально-экономического развития муниципальных образований.

Реформа федеративных отношений.
1-й этап – разграничение полномочий по регулированию.

2003 г. ФЗ № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:

¨ определение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и механизмов взаимоотношений с федеральными органами,

¨ установление основных принципов управления и распоряжения государственной собственность ю субъектов РФ,

¨ определение основных принципов формирования и утверждения бюджетов субъектов РФ

Второй основополагающий закон был направлен на согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов РФ. С его принятием был признан утратившим силу федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами».

Закон определил два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

¨ полномочия, осуществление которых полностью финансируется из региональных бюджетов. Федеральное регулирование здесь является только рамочным;

¨ полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти полномочия осуществляются регионом, но финансируется в форме целевых денежных средств из федерального бюджета.

Поэтому указанные полномочия детально регулируются органами государственной власти Российской Федерации. Они получили определение делегируемых полномочий.

Если вы зададитесь целью выяснить, какие обязательства несут сегодня регионы перед теми жителями, которые проживают на территории этих субъектов Федерации, то вы увидите, что список этих полномочий также будет исчерпывающим. Закон установил также основные принципы управления и распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации и определил основные принципы формирования и утверждения бюджетов субъектов.

Таким образом, после принятия двух указанных законов сложилась действующая система разграничения «полномочий по регулированию» между уровнями государственной власти. Сложившаяся система схематично представлена на следующем рисунке.

Реформа федеральных отношений

Полномочия по:

нормативно-правовому

регулированию обязательств

финансовому обеспечению обязательств

Виктор Черепанов

Федеративная реформа в России: проблема и поиск решения

Российская федеративная государственность с момента провозглашения суверенитета Российской Федерации в 1990 г. находится в состоянии перманентного реформирования. Государственная политика в сфере федеративных отношений неоднократно менялась: от децентрализации государственной власти и расширения самостоятельности субъектов РФ до максимальной централизации на федеральном уровне.

На первоначальном этапе становления российского федерализма (1990-1999 гг.) доминирующее влияние приобрела тенденция к децентрализации государственной власти, закрепленная Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 в качестве важнейшего направления региональной политики в Российской Федерации. Однако процессы децентрализации достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию – дезинтеграцию. Наметилась конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.

Современный этап развития российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. В целях предотвращения возможных негативных последствий приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, выстраивание вертикали государственной власти, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации и конституционной законности в деятельности всех уровней и ветвей государственной власти.

Федеративная реформа, как принято считать, началась с образования федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента РФ, хотя данный институт в субъектах РФ существовал и ранее. Проведена реформа Совета Федерации, из его состава выведены региональные лидеры, которые заменены представителями исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Усилен федеральный контроль за региональной властью, создан институт федерального вмешательства, приняты решительные меры по обеспечению верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приведению в соответствие регионального законодательства и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Проведена жесткая политическая акция по расторжению таких договоров. В результате действие большинства из них прекращено, оставшиеся восемь фактически не действуют.

Однако административных мер для укрепления федеративной государственности оказалось недостаточно. Возникла необходимость в четком разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотре на этой основе федерального законодательства. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте Российской Федерации под руководством Д.Н. Козака, поэтапно приняты законы, закрепившие концепцию федеративной реформы:

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»;

Федеральные законы от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» и от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»;

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При разграничении компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения за органами государственной власти субъектов РФ закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным Центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами.

Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои правомочия, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный Центр. Ярким проявлением подобной безответственности стали, например, массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны. По мнению Д.Н. Козака , «отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня. При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем». Общетеоретическая, на первый взгляд, проблема разделения государственной власти в стране приобрела вполне реальное проявление в жизни многих людей.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ установлен исчерпывающий (закрытый) перечень полномочий (в количестве 41 полномочия) органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, определены основные принципы разделения компетенции между центром и регионами. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ на этой основе осуществлено упорядочение и пересмотр российского законодательства. Внесены изменения и дополнения в 152 федеральных закона, 112 федеральных законов признаны утратившими силу полностью или частично.

Тем самым усилена ответственность субъектов РФ за выполнение важнейших задач жизнеобеспечения регионов, сделана попытка предупредить нецелевое использование средств региональных бюджетов.

Для выполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов предложено производить за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые определяются ежегодно при принятии федерального бюджета. В результате упраздняется необеспеченный федеральный мандат, в первую очередь, в социальной сфере, при котором многие социальные льготы и гарантии, заявленные федеральными законами, финансировались из федерального бюджета частично. Тем самым уменьшаются диспропорции между регионами и, соответственно, неравенство людей, проживающих на различных территориях нашей страны.

Вместе с тем, федеральные законы, направленные на реформирование федеративных отношений, содержат и спорные положения, не все из них соответствуют конституционным нормам.

Первое. Полномочия, закрепляемые за органами государственной власти субъектов РФ затрагивают только часть предметов совместного ведения. Тем самым ограничивается компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения, т.е. их правовая свобода, гарантированная Основным Законом страны. Вопреки Конституции РФ многие полномочия по предметам совместного ведения фактически переданы в ведение Российской Федерации и соответственно уменьшены права регионов в этой сфере. Происходит дальнейшая централизация государственной власти в стране.

По мнению Т.Я. Хабриевой, представляется возможным толковать эти нормы таким образом, что «субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения» . Такой вывод не убеждает, ибо в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ четко закреплены следующие положения:

Перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет их бюджетов, который закреплен настоящим законом, не может быть изменен иначе как путем внесения в него изменений или в порядке опережающего правового регулирования субъектов РФ в случае и в пределах пробелов федерального правового регулирования по предметам совместного ведения (пункты 4 и 5 ст. 26.3), которых, как известно, федеральный законодатель старается не допустить и не оставить субъектам РФ места для регионального законотворчества в сфере совместной компетенции;

Полномочия государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные настоящим законом и установленные другими федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3).

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ не включены в компетенцию субъектов РФ следующие сферы общественных отношений, отнесенные ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов:

Обеспечение соответствия регионального законодательства Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции – далее указываются только пункты части первой ст. 72);

Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (пункт «б»);

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»);

Разграничение государственной собственности (пункт «г»);

Административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и охране окружающей среды (пункт «к»);

Кадры судебных и правоохранительных органов (пункт «л»).

Достаточно остановиться на защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении законности, правопорядка, общественной безопасности (пункт «б»). Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ субъекты РФ не могут заниматься финансированием общественной безопасности, вопросами предотвращения террористических актов на территории субъектов, организацией охраны общественного порядка на улицах населенных пунктов и профилактики правонарушений несовершеннолетних и т.п. Вряд ли федеральные структуры в сложившейся ситуации, когда Российскому государству объявлена террористическая война, смогут в одиночку без региональных властей решить проблему общественной безопасности.

Большинство федеральных законов в сфере совместного ведения подверглись изменению, расходные полномочия органов государственной власти субъектов РФ максимально приведены в соответствие с исчерпывающим перечнем, установленным Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ. В результате сведена к минимуму, или полностью исключена компетенция регионов по многим предметам совместного ведения.

Особенно острыми являются вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Именно под лозунгами «природное богатство принадлежит народу республики» развертывался «парад суверенитетов» в начале девяностых. Данное положение было одним из основных в Декларации о государственном суверенитете РСФСР и выступало важным аргументом при отделении России из Советского Союза.

Однако компетенция субъектов РФ в сфере недропользования сведена к минимуму и распространяется теперьлишь на месторождения общераспространенных полезных ископаемых. Остальные участки недр фактически переданы Российской Федерации. Еще хуже обстоит дело с лесными и водными ресурсами. Они объявлены исключительной федеральной собственностью, полномочия органов государственной власти субъектов РФ исключены из Лесного и Водного кодексов (ст.ст. 13, 59, 83 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ). Согласно Заключению Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам и природопользованию такая реформа противоречит Конституции РФ, приводит к централизации управления и потере стимулов у субъектов РФ.

Второе. Усилена ответственность органов государственной власти за невыполнение или ненадлежащее выполнение закрепленных полномочий вплоть до создания (федеральной) временной финансовой администрации. Образование подобного федерального органа вместо законно избранных главы (президента) и законодательного (представительного) органа субъекта РФ противоречит ст.ст. 73 и 77 Конституции РФ и вполне может быть истолковано как присвоение властных полномочий региональных органов государственной власти, которое недопустимо и преследуется по закону в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ).

Третье. Усиление централизации проявляется и в регулировании договорной практики. Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ она допускается только в тех случаях, когда это обусловлено региональными особенностями и «в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий».

Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, утверждается федеральным законом и имеет силу федерального закона. Такое противоречие между договором и федеральным законом превращает договор в «мертвый» источник конституционного права. Порождаются юридические коллизии, возникает вопрос о сравнительной юридической силе федерального закона и договора.

Конституция России закрепляет право субъектов на договорное разграничение предметов ведения и полномочий с Федерацией (ч. 3 ст. 11). Данная конституционная норма относится к Основам конституционного строя и не может быть изменена даже федеральным конституционным законом. Федеральное законодательство, регулируя процесс реализации конституционных норм, не может ограничивать их действие, определять пределы применения, устанавливать разрешительный порядок реализации конституционных прав, ограничивать свободу субъектов на установление договорных отношений с Федерацией. Кроме того, при утверждении договора федеральным законом он перестает быть договором – правовым актом, закрепляющим свободное волеизъявление сторон, и превращается в односторонний правовой акт Федерального Собрания – федеральный закон. Тем самым из Основ конституционного строя исключается договор как важнейший источник конституционного права Российской Федерации.

В результате федеративной реформы (наряду с ее несомненными и отмеченными выше позитивными моментами) осуществлен пересмотр предметов совместного ведения Российской Федерации, установленных ст. 72 Конституции РФ, нарушен конституционный баланс федеральной и региональных властей. Происходит неизбежное развертывание и обострение противоречия между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу единства и разделения государственной власти в Российской Федерации. Данное противоречие составляет важнейшую государственную и научную проблему, требующую своего решения.

Необходимая на определенном этапе становления российского федерализма тенденция к централизации государственной власти не может быть беспредельной в федеративном государстве. Ибо она может привести к неоправданному ограничению самостоятельности субъектов РФ, и, в конечном счете – к утрате федеративных начал в государственном устройстве. Тенденция к централизации должна быть уравновешена другой общей тенденцией к поиску согласия и солидарности в федеративной системе. Взвешенная и согласованная государственная политика, проводимая в отношении «возвращения» Чеченской Республики в единое правовое пространство и ее последовательная интеграция в составе Российской Федерации, является тому подтверждением.

Перспективная модель российского федерализма предполагает разумное сочетание централизации федеральной власти и самостоятельности регионов, достижение «золотой середины» в федеративных отношениях. Деятельность федерального законодателя, глубина и степень федерального регулирования должны быть четко регламентированы правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам. Автором статьи сформулированы десять базовых принципов разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, направленных на обеспечение оптимального баланса и организацию эффективного взаимодействия между федеральной и региональными властями в едином Российском государстве: субсидиарности; взаимного делегирования полномочий; территориального верховенства субъектов РФ; достаточной необходимости федерального правового регулирования по предметам совместного ведения; рамочного законодательного регулирования по предметам совместного ведения; сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов; позитивного обязывания; взаимной ответственности; надлежащего правового регулирования; сравнительной юридической силы .

Совокупность предложенных принципов может стать основой, своеобразной «сердцевиной» перспективной модели российского федерализма и должна быть закреплена в адекватной правовой форме. Возникают серьезные сомнения в конституционной возможности принятия Федерального закона, регулирующего принципы разделения государственной власти Федерации и ее субъектов. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса РФ установлено, что «Федеральное собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Очевидно, что при этом идет речь о возможности законодательного регулирования по конкретным предметам совместного ведения, разграничении конкретных полномочий и компетенции по этим предметам. Возможность правового регулирования принципов такого разграничения за федеральным законом не закреплена. Статьями 72 и 76 Конституции подобная возможность не предусмотрена.

Исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, представляется, что принципы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами могут быть нормативно урегулированы либо самой Конституцией, либо Федеративным Договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию.

Федеративный Договор 1992 г. исчерпал себя как действующий источник конституционного права (большинство его норм либо были инкорпорированы в текст Конституции 1993 г., либо перестали действовать в связи с несоответствием ее положениям, либо закреплены законодательно). Возможности же Федеративного Договора как формы регулирования федеративных отношений, предусмотренной Основами конституционного строя Российской Федерации, достаточно широки. Назрела необходимость в заключении нового Федеративного договора, который сформирует и закрепит общее согласие Федерации и образующих ее субъектов по основам разделения и взаимосвязи государственной власти в стране. И тем самым позволит уравновесить тенденцию к централизации путем нахождения общественного согласия внутри федеративной системы. Новый Федеративный договор в предлагаемой концепции не является союзным договором, не обладает учредительным характером и по этой причине не изменяет конституционную природу Российской Федерации на договорную или конституционно-договорную.

Именно таким путем, как представляется, можно достичь консолидации общества и общенационального единства. Эта задача обозначена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию 2003 г. как одна из важнейших в государственной политике на современном этапе .

Черепанов Виктор Алексеевич - доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, советник Председателя Государственной Думы Ставропольского края по правовым вопросам.

Д.Н. Козак. Федеральная реформа – новый этап в гармонизации российского законодательства / Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 9.

Т.Я. Хабриева. Федерализм в России – современный этап развития // Казанский федералист. 2003. № 1(5). С. 7.

В.А. Черепанов. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. С. 316-345.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2003. С. 60-63.

<*> В основу статьи положен текст доклада авторов на Международной научной конференции "Централизм, демократия, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы" (МГУ им. М.В. Ломоносова, 6 - 10 апреля 2005 г.).

Станских С., ответственный секретарь журнала "Государственная власть и местное самоуправление".

Фогельклу А., профессор Уральского университета.

"Россия является государством с глубокими традициями унитаризма. Реформа государственного устройства в направлении установления подлинно федеративных отношений, начавшаяся 15 лет назад, все еще продолжается. К сожалению, заложенная в Конституции РФ 1993 г. нормативная модель федерализма на практике претерпела значительные изменения. Перефразируя известную фразу В.И. Ленина, можно предположить, что эти изменения проходили и проходят под лозунгом "революционная целесообразность выше формального федерализма".

Конечно, 15 лет для перехода от псевдофедерализма к настоящему федерализму - небольшой срок. Однако мы не ставим вопрос о целесообразности федеративной модели в России.

Целью очередной реформы российской федеративной системы, начавшейся в 2000 г., является удержание государства в рамках управляемой системы <*>, укрепление единства РФ, борьба с терроризмом и коррупцией.

<*> Плигин В. Реформа федеративных отношений и местное самоуправление // Общая тетрадь. 2004. N 3 (30). С. 21.

Отметим ряд мер по укреплению федеральной власти:

а) создание федеральных округов и введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;

б) новый порядок формирования Совета Федерации;

в) принятие в 2000 г. изменений к Закону 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, предоставляющих Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал, что эти изменения не противоречат Конституции РФ <*>. Конституционный Суд РФ заявил, что обязанности Российской Федерации и субъектов РФ должны быть сбалансированными. Федеральное воздействие должно быть соразмерным, и Президент РФ как гарант Конституции должен следить за тем, чтобы субъекты РФ соблюдали Конституцию РФ и федеральные законы;

<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 15. Ст. 1497.

г) учреждение консультативного Государственного совета;

д) изменение в декабре 2004 г. порядка формирования глав субъектов РФ в направлении его избрания не народом, а законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Здесь следует также отметить, что после вступления в силу Конституции РФ и до 1995 г. губернаторы назначались.

Все эти, а также некоторые другие изменения позволяют сделать вывод о направленности реформы федерализма в сторону усиления централизации.

Хотелось бы остановиться на чрезвычайно важной для России законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*>.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 50. Ст. 4950.

На своем 61-м пленарном заседании 3 - 4 декабря 2004 г. Комиссия Совета Европы "За демократию через право" (Венецианская комиссия) приняла правовое заключение на проект указанного Закона.

Целью экспертизы являлось соответствие этих изменений европейским стандартам, применимым к федеративным государствам.

Венецианская комиссия справедливо отметила, что европейские государства в своем большинстве не являются федеративными, а структура централизованного государства совместима с членством государства в Совете Европы. Переход в государстве - члене Совета Европы от федеративной к централизованной системе, следовательно, не мог бы считаться нарушением европейских стандартов. Государство может также сочетать элементы федеративного и централизованного устройства. Однако такое сочетание не может или не должно вести к системе правления, содержащей противоречия или дисфункциональные элементы. Такие элементы могли бы вызывать озабоченность, проистекающую из принципа верховенства права, и особенно из принципа разделения властей.

Следует также учитывать, что не существует документа, авторитетно определяющего европейские федеративные стандарты, как это делает Европейская конвенция о правах человека в сфере прав человека. Законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов РФ самостоятельно формировать свои органы власти.

Более того, контроль и вмешательство со стороны федерального уровня в субъектах никоим образом не исключаются в федеративной системе. В ряде европейских федеративных и региональных государств имеются положения о федеральном контроле за актами субъектов. В Германии, если земля не выполняет своих обязательств по Основному закону или иным законам, то согласно ст. 37 Основного закона Федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы принудить землю к выполнению этих обязательств. Статья 155 испанской Конституции содержит сходную норму. В Бельгии такие возможности для федеральных действий возникают, только если сообщества или регионы не выполняют международные или наднациональные обязательства страны. Италия, как региональное государство, предусматривает сильный централизованный контроль за регионами. Согласно ст. 126 Конституции Президент Республики вправе, после консультаций с объединенной комиссией депутатов и сенаторов по областным вопросам, распустить областной совет и уволить председателя областной джунты, "если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона".

Эти меры контроля и принуждения имеют общее в том, что их цель состоит в обеспечении соблюдения законности и что они не могут быть приняты исполнительной ветвью власти без участия законодателя.

Рассматриваемый нами Закон идет дальше таких мер контроля и предоставляет федеральному президенту возможность влиять на состав органов субъектов РФ также в случаях, когда не было установлено какого-либо нарушения закона. Это отличается от обычной практики в европейских федеративных государствах, где органы субъектов федерации формируются этими субъектами самостоятельно, без вмешательства со стороны федерального уровня.

Когда Закон предусматривает непрямое вместо прямого избрание высшего должностного лица, это отражает практику в других европейских федеративных государствах, где глава исполнительной власти избирается региональным собранием. Однако в иных федерациях это решение оставляется на усмотрение субъектов федерации.

Не является, однако, обычным то, что Закон делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Федерации, если он не предложен Президентом РФ. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства, а также с избирательными правами граждан и конституционным принципом народовластия. Как отмечено выше, в Российской Федерации имеется конституционная основа для федерального вмешательства в формирование органов, особенно исполнительной власти, субъектов Федерации. Более того, федеративный элемент поддерживается тем, что утверждение главы исполнительной власти остается задачей законодательного органа субъекта РФ.

Следует, однако, отметить, что баланс полномочий очень сильно смещен в сторону федерального уровня. В частности, поскольку законодательный орган субъекта РФ находится под угрозой роспуска, если он откажется дважды либо трижды согласиться с президентской кандидатурой, его позиция является слабой. Президент РФ может также назначить временно исполняющего обязанности главы исполнительной власти без какого-либо участия органа субъекта РФ.

Когда законопроект предусматривает, что только лица, предложенные Президентом Федерации, могут быть утверждены в качестве главы исполнительной власти субъекта, он также предоставляет Президенту возможность отрешить главу в любой момент, если это должностное лицо утратило его доверие. Никакого участия законодательного органа субъекта РФ не требуется, хотя именно этот орган утверждал главу исполнительной власти. Если законодательный орган субъекта РФ выразит недоверие главе субъекта РФ, Президент РФ будет иметь право, но не обязан отрешить высшее должностное лицо от должности. Глава исполнительной власти субъекта РФ, следовательно, несет двойную ответственность - перед Президентом РФ и перед законодательным органом субъекта РФ. Глава субъекта РФ одновременно будет иметь роль префекта, отвечающего за исполнение федеральных законов и политики, и главы самостоятельного правительства, ответственного перед избранным законодательным органом субъекта РФ. Это трудно согласовать.

Президент РФ может не только отрешить главу исполнительной власти субъекта РФ от должности, но также распустить законодательный орган субъекта РФ, если он дважды отклонит предложенную им кандидатуру главы исполнительной власти. Это право имеет совершенно иной характер, чем право распустить законодательный орган, если он не исполняет федеральный закон. Может возникнуть конфликт легитимности, если вновь избранный законодательный орган субъекта продолжит отклонять кандидатуры Президента РФ. Более того, как представляется, субъект РФ будет оставаться без какого-либо избранного законодательного органа до формирования вновь избранного законодательного органа.

В общем, в этом отношении Закон явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, таких как Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия и Испания, предусматривающий, что субъекты федерации самостоятельны в определении состава своих органов исполнительной и законодательной власти. В отличие от этого обсуждаемый Закон предусматривает прямое участие Президента РФ в этих вопросах и доминирующую роль Президента РФ в избрании и отрешении от должности главы региональной исполнительной власти без какого-либо участия парламентского органа на федеральном уровне. Это участие федерального президента представляется трудно совместимым с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве.

Закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию.

В соответствии с Конституцией РФ основные задачи Совета Федерации состоят в наблюдении и контроле за деятельностью федерального правительства и особенно Президента. Эти задачи включают, inter alia, контроль за исполнением федерального бюджета, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положений. Подобные задачи могут выполняться только такими сенаторами, которые сами являются независимыми от федерального правительства и особенно Президента. Однако если половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ.

Соответственно возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в ст. 10 Конституции РФ.

Поэтому, придерживаясь точки зрения Венецианской комиссии, считаем целесообразным изменение правового положения о составе Совета Федерации. Одно из возможных решений заключалось бы в обеспечении того, чтобы половина его членов продолжала избираться представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а другая половина избиралась бы непосредственно гражданами соответствующих субъектов РФ.

Российская Конституция предоставляет правовую основу для ограничения самостоятельности субъектов Федерации, особенно в том, что касается формирования институтов исполнительной власти, и решать вопросы о том, не выходит ли Закон за пределы этой конституционной основы и согласуется ли он с федеративным характером государства, как он определен в Конституции, предстоит Конституционному Суду РФ.

Венецианская Комиссия пришла к выводу, что новый порядок формирования глав субъектов РФ в любом случае значительно уменьшает самостоятельность субъектов РФ в отношении формирования своих собственных институтов.

В России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что в итоге нормативная сила Конституции может уменьшиться.

В отношении совместимости Закона с европейскими стандартами, применимыми в федеративных государствах, стоит отметить, что государства - члены Совета Европы свободны в выборе федеративной или унитарной структуры государства. Если российская реформа федеративных отношений отличается от практики других федеративных государств, это не означает, что она нарушает европейские стандарты. Это означает лишь то, что реформа определенно доходит до крайних пределов того, что еще может считаться федеративной моделью.

Наконец, изменение порядка формирования глав субъектов РФ поднимает важные вопросы разделения властей на федеральном уровне, поскольку Президенту РФ предоставляются существенные полномочия вмешательства в дела субъектов Федерации без какого-либо участия Федерального Собрания. Более того, и это вызывает особую озабоченность, согласно новому законодательству половина членов Совета Федерации назначается главами региональной исполнительной власти, которые обязаны своим положением в основном тому, что их кандидатуры были предложены Президентом РФ, и положение которых зависит от сохранения доверия Президента РФ. Парламентская ассамблея Совета Европы в этой связи даже считает, что "подобная ситуация явно несовместима с основополагающим демократическим принципом разделения власти между законодательными и исполнительными органами", и предлагает российским властям "пересмотреть законодательство о порядке формирования глав субъектов в той части, в которой оно оказывает влияние на состав и независимость верхней палаты российского парламента, с тем, чтобы обеспечить полное соблюдение принципа разделения властей" <*>. Следовательно, представляется необходимой реформа порядка формирования Совета Федерации.

<*>

Парламентская ассамблея Совета Европы также высказала свои опасения, вызванные представленным Президентом РФ В.В. Путиным осенью 2004 г. пакетом реформ, направленных на укрепление "вертикали власти". В частности, отмечается, что такие изменения во многих отношениях "подрывают систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, а для надлежащего функционирования демократии власть должна не только укрепляться по вертикали, должно также иметь место разделение властей по горизонтали" <*>.

<*> Резолюция ПАСЕ N 1455 (2005) "Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы".

Развернувшиеся в мире процессы глобализации делают федеративные идеи чрезвычайно востребованными. Мировые тенденции свидетельствуют о востребованности федеративных практик. Действительно, федералистские методы принятия решений наиболее подходят для мира, в котором все взаимосвязано и взаимозависимо. Более того, "современные демократии имеют тенденцию к поддержке децентрализации" <*>.

<*> Фетчерин В. В России невозможно гражданское общество без децентрализации // Общая тетрадь. 2004. N 2 (29). С. 61.

Современная Конституция России была задумана как сильная Конституция с реально действующим нормативным содержанием и наличием конституционного контроля. Существует опасность, что Россия идет в направлении формального, а не реального конституционализма.

Что остается федеративного теперь в России?

Первые крупные инициативы Президента В.В. Путина после инаугурации (7 мая 2000 г.) были связаны с преобразованием федеративных отношений. В частности, был приведен в соответствие с Конституцией России порядок формирования Совета Федерации.

Ранее в верхней палате Федерального собрания были представлены губернаторы, что входило в противоречие с принципом разделения властей. После принятия в августе 2000 г. закона о новом порядке формирования Совета Федерации эта палата состоит из представителей, избранных региональными парламентами или назначенных губернаторами.

Помимо приведения в соответствие с Конституцией процедуры наполнения Совета Федерации, эти изменения существенно улучшили взаимодействие между Президентом и высшей палатой Федерального собрания. Параллельно федеральный Центр озаботился налаживанием конструктивных связей с руководителями регионов. Указом Президента России был создан Государственный совет, в котором губернаторы получили возможность выдвигать общенациональные проекты, а также представлять интересы своих регионов.

В мае 2000 г. указом Президента Владимира Путина были образованы семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. В каждом из них вводился пост полномочного представителя Президента. На этих представителей возлагалась обязанность обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. В то время многие законы в регионах противоречили российской Конституции. В стране в связи с этим царил правовой хаос, который в том числе угрожал суверенитету России. Достаточно вспомнить принятие рядом регионов во время кризиса 1998 г. антиконституционных актов, препятствующих вывозу продовольствия за пределы регионов и фактически вводящих внутренние таможни. Формирование единого правового пространства, начавшееся в 2000 г., завершилось в своей основе уже в 2001 г.

После образования в 2000 г. федеральных округов и введения института полномочных представителей основное внимание руководства страны сконцентрировалось на четком разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотре на этой основе федерального законодательства. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте Российской Федерации под руководством Д.Н. Козака, поэтапно (2003-2004) были приняты законы, закрепившие концепцию федеративной реформы.

За регионами были закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным Центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами. Такой подход был обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои полномочия, перекладывали ответственность за собственное бездействие на федеральный Центр. Ярким проявлением этого стали массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны, притом что средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем, оставались в ведении властей регионов.

Был установлен закрытый перечень полномочий (в количестве 41) регионов. Тем самым снизились риски нецелевого использования средств регионального бюджета. За регионами для финансирования этих расходов были закреплены собственные доходы. Параллельно федеральный Центр стремился к снижению числа льгот с заменой их на деньги с целью привести в соответствие с рыночными реалиями существующую социальную систему. С января 2005 г. вступил в силу закон о замене льгот денежными компенсациями. К сожалению, из-за плохой проработки законопроекта и неготовности регионов к его введению он вызвал существенное недовольство льготников. Правительству пришлось значительно увеличить выделяемые компенсации, что сняло градус напряжения в обществе.

Политическое значение этих реформ состояло в том, что региональным руководителям было предложено вплотную заниматься проблемами своих регионов, а не решать эти проблемы путем давления на федеральную власть.

Налоговая реформа является одним из важнейших достижений, стимулировавших экономический рост, начавшийся с 2000 г. Основные задачи налоговой реформы - снижение налоговой нагрузки на предприятия, усиление значения добывающих отраслей как источника налоговых поступлений, а также упрощение налогообложения малого бизнеса. В отношении населения была введена «плоская» шкала по налогу на доходы физических лиц - ставка налога для граждан с любыми доходами была установлена в размере 13%. Бюджет в результате существенно пополнился налогами с доходов, «вышедших из тени».

В 2001 г. произошла полная отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Был отменен налог на приобретение автомобилей. Единый социальный налог (ЕСН) заменил страховые взносы во внебюджетные фонды. Эта мера также способствовала частичному выводу заработной платы из тени, хотя ставка ЕСН продолжает оставаться высокой. В 2002 г. была снижена ставка налога на прибыль предприятий до 24% (в 2001 г. она могла доходить до 35%). Налог на добычу полезных ископаемых стал зависеть от цен на сырье на мировом рынке, что существенно пополнило бюджет России.

Замена в 2003 г. налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств на транспортный налог, а также отмена налога на покупку валюты существенно сократили доходы регионов. Однако изменение схемы распределения акцизов - на алкогольную продукцию в пользу федерального бюджета, на нефтепродукты в пользу регионального - стабилизировало ситуацию.

В сфере малого бизнеса также произошли изменения, в частности были снижены ставки налогов для предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения. На федеральном уровне утвержден список предпринимателей, имеющих право платить единый налог на вмененный доход. В 2004 г. был отменен налог с продаж, однако выпадающие доходы бюджетов регионов были компенсированы очередным увеличением норматива отчислений от налога на прибыль организаций.

Параллельно с изменениями в налоговом законодательстве были осуществлены попытки улучшения налогового администрирования. Так, в 2003 г. был введен принцип «одного окна», что позволяло зарегистрировать предприятие, подав документы в налоговый орган. Однако в налоговой сфере продолжали оставаться серьезные проблемы, связанные в первую очередь с криминальными поборами, которые осуществляют нечистоплотные налоговики в отношении предпринимателей, иногда даже разоряя компании. Множество проблем доставляли запутанные формы отчетности, заполнить которые под силу только профессиональным бухгалтерам, что создавало серьезные препятствия для ведения малого бизнеса. Несмотря на неоднозначные результаты налоговой реформы, положительным является тот факт, что в России в отличие от предыдущего периода появилась работоспособная (пусть и несовершенная) налоговая система.

Фронда регионов Родион Михайлов [email protected] 03 июня 17:04 MCK Итогами федеративной реформы В.Путина 2000 года стала результативная политика рецентрализации страны. Негативные последствия противоречивого процесса становления федеративных отношений 90-х годов во многом преодолены. На повестке дня стоит вопрос о векторе второго этапа федеративной реформы. Однако вопрос о "ползучей фронде региональных элит" как реакции на перегибы политики централизации окончательно не снят с повестки дня. Возможно несколько сценариев в стратегии восстановления региональными элитами утраченных позиций. Ключевой предпосылкой их реализации является роль и значение регионального административного ресурса в рамках федерального электорального цикла.

Итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина

Цели начатой в 2000-м году федеративной реформы В.Путина применительно к федеративным отношениям были ясны и понятны: за период нестабильных 90-х годов отношения "центр - регионы" в стране развивались таким образом, что Россию как федеративное государство можно было смело поставить под сомнение. Скорее речь могла идти в лучшем случае о децентрализованной федерации, а по мнению ряда экспертов, и о конфедеративном государстве. Отсутствие единого правового поля, экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны "пятен", на которые не распространялось действие федеральной Конституции, - таким предстало ельцинское наследство для нового президента. Задача рецентрализации государства, восстановления его единства являлась в данных условиях объективным требованием для В.Путина.

Как следствие, федеративная реформа стала самым первым шагом в логике путинского реформизма. Энергичные действия В.Путина по перестройке политической системы носили во многом экстренный характер, поскольку российская государственность если и не находилась под угрозой распада, как это было в начале 90-х, то была подвержена коррозии настолько, что вопрос об обретении управляемости страной стоял первым в проблемной повестке России. Решительными действиями новый президент остановил развал властных структур, сумел реинтегрировать в правовом и экономическом отношении страну.

Федеративная реформа была призвана выполнить следующий комплекс задач :
- ликвидация имевшихся предпосылок к правовому развалу страны;
- преодоление правового сепаратизма, реинтеграция правового поля, распространение действия федерального законодательства на всю территорию Федерации (как это и должно быть в едином федеративном государстве);
- "деприватизация" федеральной власти на местах, оказавшейся в "собственности" региональных элит;
- преодоление асимметричности федеративных отношений, выравнивание конституционных прав субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
- ликвидация разорванности экономического пространства страны, воссоздание единого экономического рынка России - без межрегиональных барьеров.

Ключевыми механизмами решения данного комплекса задач стали:
- выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит (с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов);
- создание института федерального вмешательства (выразившегося в пакете законов, предусматривающих соответствующие механизмы);
- вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, уменьшение их возможности влиять на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне (реформа Совета Федерации).

Оценивая итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина, можно рассматривать первый ее этап как успешный.

Снята с национальной повестки актуальность приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Никто из экспертов и не ожидал, что она будет реализована на все 100 процентов в короткие сроки. Сохраняются проблемы в отношении лидеров "парада суверенитетов" 90-х годов Татарстана и Башкортостана. Тем ни менее и там идут позитивные сдвиги: республиканские законодательные органы изымают наиболее одиозные положения республиканских конституций. В целом эту некогда общенациональную острую проблему российского федерализма можно считать локализованной.

Вопрос о едином экономическом пространстве, который остро стоял начиная с середины 90-х годов, в настоящее время даже не воспринимается в виде вопроса - настолько странной теперь кажется его постановка. Проблема в данной сфере решена окончательно.

Региональные элиты более не обладают выходящим за рамки Конституции влиянием на процесс принятия решений на общенациональном уровне.

Федеративные отношения из системы перманентного торга, который оборачивался видимыми преимуществами региональных элит, превратились в систему управления региональными элитами с минимальными возможностями ответного воздействия субъектов Федерации на Центр. "Маятник российского федерализма" качнулся в направлении рецентрализации. Перегибы централизации стали логичной реакцией на децентрализацию и конфедерализацию России, которые страна переживала на протяжении всей последней декады ушедшего века.

Выполнил свою главную функцию институт полномочных представителей Президента в субъектах Федерации: непосредственный контроль за процессом приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; возвращение территориальных институтов федеральной власти в лоно федеральной власти (в первую очередь, через ликвидацию института согласования руководителей территориальных подразделений федеральных органов власти с региональными руководителями).

Еще раз подчеркнем, что полная реализация задач федеративной реформы в короткие сроки изначально рассматривалась как практически невозможная. Тем ни менее по итогам двухлетия федеративной реформы ее задачи, а именно задачи первого этапа, в целом решены.

Промежуточность итогов федеративной реформы: перегибы централизации

Вместе с тем федеративная реформа явила промежуточные этапы, заключающиеся в некоторых "перегибах" политики централизации. То, что оправдывало себя в период экстренного спасения российской государственности, не во всем оправдывает себя в период наступившей стабилизации: продолжение политики централизации оборачивается усилением давления на региональные элиты и провоцирует последние на ответную реакцию.

Основная опасность заключается во временн о м совпадении: дальнейшее усиление политики централизации приходится на начало нового федерального электорального цикла . Как следствие, растет соблазн региональных лидеров если и не "отыграться" за политику давления в ходе избирательных процессов, то использовать последние в качестве аргумента для частичного восстановления утраченных позиций. Главным ресурсом губернаторского корпуса остается российская электоральная формула: выборы делаются в регионах .

Как выглядит схема реализации угрозы реванша региональных элит в рамках федерального электорального цикла? Очевидно, что региональные элиты, точнее наиболее "непримиримые" из них, не будут играть в открытую против федерального центра, поэтому наиболее реально осуществление следующих сценариев:

1. Организация "электорального срыва" партии власти на парламентских выборах.
2. Снижение уровня "психологической легитимности" В.Путина в ходе президентской избирательной кампании, реализация сценария "победы во втором туре".

Организация "электорального срыва" партии власти оборачивается если и не оппозиционным составом Государственной думы 2003 года, то существенно меньшей ее провластной ориентацией.

Учитывая зафиксированное до недавнего времени падение рейтинга "Единой России", которое прекратилось лишь недавно по причине резкой активизации партией своих действий как на федеральном уровне, так и в регионах; возникшую после перераспределения комитетов в Государственной думе свободу КПРФ от политической ответственности, а стало быть, и полную свободу в оппонировании власти, роль регионального административного ресурса в парламентских выборах существенно возрастает .

Реализация сценария "электорального срыва партии власти" провоцирует федеральный центр на поиск новых союзников, новой опоры, поскольку Государственная дума уже не может полноценно выступать в роли таковой. Выбор перед президентом небогатый: крупные ФПГ или региональные элиты. В данном случае региональные элиты получают возможность возрождения системы "федеративного торга", с помощью которой можно компенсировать потери, понесенные от федеративной реформы.

Второй сценарий заключается в том, чтобы лишить В.Путина "психологической легитимности" по итогам президентских выборов. Именно "психологическая легитимность", реальным выражением которой стала убедительная победа в первом туре в 2000 году, и стала тем ресурсом, благодаря которому В.Путин мог начать любую реформу, в том числе и федеративную. В случае реализации сценария "победа во втором туре" подобного ресурса у В.Путина уже не будет.

Тем самым региональные элиты:
- получают возможность обезопасить себя от новых решительных действий со стороны федерального центра, то есть от второго этапа федеративной реформы по сценарию дальнейшей централизации;
- повышают собственную котировку как субъекта, на который президент будет вынужден опираться при реализации собственного политического курса.

И при первом, и при втором сценарии региональные элиты формируют предпосылки для реанимации "федеративного торга". Это означает:
- ослабление политического режима В.Путина;
- опасность девальвации в массовом сознании достижений первого срока президента.